危險物品的航空運輸幾乎是與商業航空運營同時開始的。只是從不自覺到自覺，從無序到有序，從管理疏失到組織嚴密，從企業自我管理而發展到世界范圍內的法制化管理。其間經歷了數十年的發展歷程。
　　中國民航危險品運輸的歷史
　　我國危險品的航空運輸可以追溯到20世紀50年代。那時，航空運輸的危險品主要是農藥和極少量的放射性同位素。當時的中國民航局為此先后擬定了《危險品載運暫行規定》和《放射性物質運輸的規定》。60年代初期，中國民航僅通航蘇聯、緬甸、越南、蒙古和朝鮮等周邊國家。國際國內貨物運輸量都非常有限。1961年后，為確保航空運輸的安全，根據上級指示，規定民航客貨班機一律不載運化工危險品和放射性同位素。但此后的十余年間隨著我國對外交往的日趨活躍，對外貿易的不斷發展，巴航(PIA)、法航(AIR FRANCE)相繼開航中國。中國民航也開辟了北京-莫斯科、北京-上海-大阪-東京、北京-卡拉奇-巴黎和北京-德黑蘭-布加勒斯特-地拉那航線，進口化學危險品的空運需求不斷增多。國內航線上雖不能載運危險品，但越來越多的化學工業品走進人們的生活，民航運輸部門不得不面對如何確定托運人所托運的貨物是否屬于危險品，是否可以收運的問題。而外航承運到達中國的貨物中也常包含有危險物品，且最終目的地通常為航班終點站以外的其他城市。如何把這些危險品轉運到其最終目的地呢?第一次社會需求的大增促使政府解除禁令。
　　“1974年4月，經中國政府批準，中國民航國際航線及其國內航段聯運危險貨物，均參照國際航空運輸協會(IATA)的統一規定承運。1976年1月起，又恢復承運放射性同位素，并擬定了《航空運輸放射性同位素的規定》。1979年9月，中國民航局下發實行《化學物品運輸規定》，對化學物品的空運作了比較完整的規定。”(摘自《當代中國的民航事業》)
　　正是有了上述“均參照國際航空運輸協會(IATA)的統一規定承運”的規定，才使得以后的28年來我國危險品航空運輸雖然發生了一些小事故(incident)，卻也基本上保證了運輸安全和飛行安全。這是因為“國際航空運輸協會(IATA)的統一規定”是根據國際上各種新型化工產品和高科技產品層出不窮和航空運輸業每年發生的新情況不斷修訂和完善的。指導我們危險品運輸操作的正是國際航空運輸協會出版發行的名為《RESTRICTED ARTICLES REGULATIONS》(RAR) 的法規性刊物。以后聯合國的專門機構國際民航組織(ICAO)各成員國簽訂了《芝加哥公約》附件十八,公布了《危險物品航空安全運輸技術導則》(Technical Instructions for the Safe Transport of Dangerous Goods by Air簡稱TI)。國際航協將其RAR改名為《DANGEROUS GOODS REGULATIONS》簡稱DGR,其基本內容與國際民航組織的TI取得一致。多年來，我們都是按照這個統一規定辦理危險品運輸的。當然，取得幾十年安全運輸的成果，離不開一代又一代貨運人一絲不茍、精益求精、毫不走樣地按規定辦事的科學精神。
　　中國民航危險品運輸存在的問題
　　法律、法規
　　歐美發達國家在危險品航空運輸方面的立法情況。其適用法律的最高層是國際公約，如《芝加哥公約》附件十八、《危險物品航空安全運輸技術導則》。其次是本國的法律，如：德國的《危險物品運輸法案》、《德國航空法案》、《航空執照法令》;美國聯邦航空局(FAA)的Code of Federal Regulations - Transportation 49(簡稱CFR49);荷蘭、加拿大等國的《危險物品法案》(The Dangerous Goods Act)等。一些歐洲國家還遵守歐洲聯合航空管理局制定的《聯合航空管理規定》(Joint Aviation Regulations-Operations 簡稱 JAR-OPS)。第三是由民航主管機構制定的危險物品運輸的行業規章以及運輸企業自己制定的“手冊”。
　　我國也適用《芝加哥公約》附件十八和《危險物品航空安全運輸技術導則》。但我國自己的法律《中華人民共和國民用航空法》作為民用航空業的根本大法，不可能詳細規定出危險品運輸的細節問題。多年來我們都是以“紅頭文件”的形式下發、重申規定，較為凌亂，不成系統。這顯然是不夠的。還需要制定一部具有操作指導性的專門法規，以強化法制化管理。各運輸企業為操作的規范化,還應該編寫本企業的“危險品運輸手冊”。這樣才構成了完整的危險品航空運輸法律體系。有哪些方面需要法律規范的呢?
　　首先，托運人方 - 負責危險品的分類、包裝、地面運輸。
　　托運人可以分為幾種類型：①產品的生產廠家;②貿易經銷商;③產品購買人;④產品使用人。從理論上來講，這四種人都應該熟悉所托運貨物的理化性質。產品出廠時也應該有說明書，儲運注意事項。事實上很多產品都沒有明確的說明，更沒有該產品空運時的注意事項。上述托運人也并非都了解，事實上也不關心貨物的性質，他只關心航空公司能否收運其貨物，能否盡快運到目的地。問題的關鍵在于托運人不關心貨物的性質和包裝是否會對整個空運過程、乘坐飛機的旅客、同機裝載的其他貨物和行李以及參與運輸活動的其他人員產生任何不利影響，而是想方設法只要能把貨物托運出去就行了。托運人的行為需要規范。
　　代理人方 - 負責普通貨物與危險品的識別、運輸文件的檢查。這里所說的代理人是指航空公司的簽約銷售代理人。我們不妨來分析一下代理人對于危險品空運所持的態度與心理活動。雖然目前民航局規定代理人不能收運危險品。但對于代理人來講，危險品運輸仍然是十分吸引人的。危險品不同于普通貨物，收運手續復雜，要求高。弄不好還會出事故，招致罰款，砸了牌子。但是他們又很清楚“做危險品”會帶來很大利潤，也拓寬了客戶面，擴大了市場占有率。一些代理公司的銷售人員使用不法手段也可以謀得個人利益，于是，就會有人鋌而走險，就會有人弄虛作假，也就埋下了事故隱患。代理人的行為需要規范。
　　承運人方 - 負責危險品的收運、裝卸、倉儲、配裝管理。近年來，航空運輸領域的市場競爭十分激烈，以至于航空公司的中層以上干部言必談效益。只要能提高經濟效益，什么方法都可以用。在這種情況下，傳統的‘重客輕貨’思想有了很大改變，許多經營者好像突然發現，哦，原來搞貨運還有這么大的好處!既可以減少投入，又可以在最后時刻提高飛機載運率，創造高效益。于是乎貨物成了各航空公司爭奪的對象，為爭奪貨源可謂各出奇招。卻忽視了至關重要的，對于航空公司而言是不可一日不談的問題 — 安全。如出口俄羅斯的服裝，采用真空加壓的辦法以縮小貨物體積;深圳至北京的活海魚采用一噸重的大桶外加制氧機組以保證充足氧氣;出口塑料打火機批量很大，輕信貨主稱未充氣體而不去仔細檢查。又如1999年4月12日，青島至廣州的SZ4632航班運輸的一票貨物，在卸機時發現包裝破損，有毒液體泄露，使在場工作的17名人員不同程度的中毒，周圍的行李、貨物也受到不同程度的污染，經調查此票危險物品是按照普通貨物收運的。1999年10月10日，長春至北京X2518航班運輸的一票危險物品，貨物卸回倉庫后，倉庫內的放射性物質檢測裝置報警，后來經過北京市衛生防疫站和401所檢測，確定此票貨物放射性活度達到15居里，人體近距離接近會產生嚴重后果，此次事件引起公安和環保部門高度重視。經過調查，托運人未按照危險物品運輸規定辦理有關手續。2000年4月14日，北方航空公司溫州至北京CJ6256航班上10件630公斤申報品名為“服裝、配件”貨物，其中一件貼有放射性物質黃色II級標簽，系運輸等級為II級的放射性物質…… 如此多的安全隱患，航空公司有無責任?承運人的行為同樣需要規范。因而，完善我國危險品航空運輸的法律法規體系刻不容緩。
　　業務培訓
　　近十年來，空運危險品的運輸量呈指數型增加。據2001年的不完全統計，僅北京一地進出港量就已超過4000噸。參與這項工作的人員并非都經過嚴格的培訓。包括托運人、銷售代理人、包裝代理人和地面運輸裝卸人員、卡車駕駛員等在內的許多人缺乏應有的常識，更缺乏法制觀念。不知道該如何做?自己應該承擔什么責任?根據國際航協DGR中有關托運人責任的規定，托運人必須接受危險品航空運輸的培訓。遺憾的是，目前國內幾個主要的危險品托運人未經過必要的培訓。另一方面，國內目前雖然已有幾家單位開設了危險品運輸培訓班，但使用的教材不盡相同，師資力量也有差異，所發證書更不統一。一些代理人還時常違反民航局的有關規定，冒用托運人的名義交運危險品。他們以為違反一點規定沒人查出來就沒事，根本認識不到是違法行為。甚至于在華北地區某次危險品工作會議上，當主持人講到不按規定辦理危險品運輸是違法，發生重大事故要判刑時，臺下的代理人中居然有人發出笑聲。由于沒有政府主管部門對托運人、代理人危險品資格的審定，無人去查他們是否經過培訓，是否領有證書，實際上也就沒有對他們實施有效的管理，無異于放任自流。
　　管理機構
　　涉及危險品航空運輸的國家管理機關有以下單位：中國民用航空局、國家計委、國家經貿委、國家出入境檢驗檢疫局、國家原子能機構同位素管理辦公室、國家質量技術監督局、國防科工委民爆辦、國家環保局、兵器工業部兵總安全局。行業管理到底應該由誰牽頭?筆者認為民航局作為航空運輸行業的國務院主管機關應在運輸司下設立特種貨物安全運輸處，專門管理危險品、活動物、易腐物品等特種貨物的運輸事宜。發布行業法規、行業標準，實施違規懲罰。危險品航空運輸管理不同于社會安全方面的槍支彈藥、爆炸裝置、民用易燃品等的管理。其主要區別在于所包含的危險品類別范圍大小的區別;地面與空中運輸條件的區別;防護施救措施的區別;適用法律法規的區別。而且空運危險品所涉及的法律與法規、材料與技術年年都有新的變化，必須及時與國際同行溝通交流，準確完整地執行國際上的統一規定。事實上管理的不善使得運輸工作第一線的人員膽戰心驚，好像整天坐在火山口上，無一日安寧。代理人、托運人中一些不法之徒常常虛報貨物品名，在普貨中夾帶危險品，更有甚者，居然有人篡改貨物性質鑒定報告。長此以往，怎能保證不發生事故?偌大個國家，在關乎航空安全生產，關乎人民生命財產安全，關乎國家聲譽的重大問題上沒有專門的常設管理機構是不可想象的。
　　性質鑒定
　　貨物性質鑒定是非常重要且必須解決的問題。原因有四：其一，社會經濟的高速發展帶來科學技術的發展、化學工業的發展。新領域新產品層出不窮，品目繁多。其二，生產廠家增多，魚龍混雜。尤其是眾多鄉鎮企業加入到民用化工產品的生產行列，各家產品不可能都符合統一的標準，差異很大。有名不符實的現象。其三，近年來隱含危險品的各類新型生活用品、建筑材料、科研所需的儀器設備及材料等投放市場。很難從貨物的品名來判斷是否屬于危險品或含有危險品。其四，托運人、代理人的素質差異，法制觀念淡漠，弄虛作假現象不絕，可信度差。社會信譽制度尚未建立起來。對此問題承運人感受最深，他們擔心一不小心出了紕漏，會造成重大經濟損失和不可挽回的企業形象損失。譬如國航，為了保證危險品運輸的安全，航班飛行的安全，經過多次反復仔細的考察，委托了幾家檢測機構幫助自己判明貨物性質，把好收運關口。但是，這些檢測機構本身是否符合要求，是否具備相應的資格就不得而知了。
　　包裝容器
　　由國家商檢局、中國民航總局、國家計委、外經貿部聯合頒發的《空運進出口危險貨物包裝檢驗管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)，標志著我國可以自行生產危險物品運輸專用的聯合國規格包裝容器。規定了包裝容器生產單位必須按產品標準組織生產，必須建立完整的質量保證體系;使用單位應正確的選擇和使用包裝容器;航空貨運部門應檢查《使用鑒定結果單》。但是，目前國內不少省、自治區進出口商品檢驗局不辦理出具空運危險物品使用鑒定結果單的業務，這些地區的一些不法托運人便索性將危險物品申報為普通貨物來托運。包裝檢驗人員的檢測的技術水平也有待提高，一些經過檢驗的外包裝上的UN標記也出現錯誤。再者，危險品包裝中的內包裝所起作用至關重要，但上述《管理辦法》并未規定內包裝質量的檢測辦法和標準。對《管理辦法》中載明不做檢驗的爆炸品、氣體鋼瓶、放射性物質、傳染性物質的包裝容器應如何辦理不明確。看來這個試行的《管理辦法》存在著明顯的不足。
　　以上這些問題必然會對我國危險品空運管理產生不利的影響。應該認真對待，徹底解決。
　　幾點建議
　　盡快出臺行業法規《中國民用航空危險物品管理規定》，以便確定各類人員的職責、法律地位，使我國的危險品航空運輸真正走上法制化管理的軌道。
　　大力抓好業務培訓和與危險品運輸有關的法律法規教育。首先應組織業內專家參照國際航協的教材結合我國實際編寫、整理、分類、訂定兩種培訓教材，一種是危險品業務教材，一種是國際國內法律法規教材。業務教材分初、中、高不同級別的課程，確定標準教材并保證及時更新。然后經過業務知識、操作技能的考試選拔培訓教員，選拔出的教員再經過適當教學方法的培訓即發給教員資格證書。建立起教員資格制度，確保教學質量。由于待培訓的人員很多很廣，一定要分成托運人、代理人、承運人不同的組別，分成性質鑒定人員、包裝人員、地面裝卸人員、收運人員、包裝檢驗人員、運輸文件準備人員、貨物配裝人員、飛機裝卸人員、倉庫保管人員等不同的層次進行培訓，頒發不同類別的證書。指定有資格的培訓學校，或組織地區性培訓機構，舉辦每年至少二次的專業培訓班、一次法制教育培訓班。建立復訓考試制度、從業人員資質制度以及從業人員資料庫，以便統一管理。
　　建立事故報告制度和監察員制度是危險品安全運輸的保障。及早發現，盡早正確的處理可以降低或消除危險品事故帶來的損失，可以減少或不發生人員傷亡。因此，任何參與危險品航空運輸的人員發現危險品泄漏、包裝損壞或違規裝卸、違規操作現象都應該立即向有關部門報告。接到報告的部門應立即采取必要的正確措施進行處理。發現事故而不報告，接到事故報告而不采取相應措施的都是違法行為，都應該受到懲處。監察員制度則是在事故發生之前防患于未然。以國家的名義聘請資深專家擔任監察員。對從危險品的檢測分類、包裝檢驗、收運檢查、倉庫保管、出港配裝到飛機裝卸等整個運輸程序的各個環節實施嚴密有效的監督。對一切違反危險品空運法律、法規的人員或現象及時報告并按法律程序處理。以保證危險品航空運輸工作按照法律、法規的要求有條不紊地進行，保證運輸安全和飛行安全。
　　考察并認可專業鑒定機構，以確定貨物性質，從而確定適用的包裝和裝載規定。審核批準若干包裝容器生產廠家，生產符合聯合國標準的包裝容器以供應運輸生產所需。關于這一點，原民航學院教授馬名時曾提出過籌建民航“貨物學實驗室”的設想，很有見地。但實施起來牽扯到體制、機構、資金等方方面面，著實不易。那么扶植、審核、認定或批準若干貨物性質檢測鑒定機構，參照國際民航運輸界的統一標準來審核批準我國的包裝容器生產廠家和包裝容器的檢測標準則勢在必行。首先滿足現實生產需要，在具備條件的時候創建民航“貨物學實驗室”應是發展的必然。
　　目前危險品國內航空運輸應該提到日程上來了。筆者去年曾發表過《應適時開放危險物品國內航空運輸》的文章。主要是因為國內空運市場危險品運輸的需求太大了，增長太快了。如若不采用疏導的辦法，則有可能發生意外。可以先指定一家或兩家有能力載運危險品的承運人在其國內航線上載運危險品，或載運某些類別的危險品。以期疏通轉運渠道，防止人為地造假，虛報品名。杜絕在普貨中夾帶危險品，造成安全隱患。
　　設立國家級危險品航空運輸專家委員會。與國際民航組織和國際航協的有關專家開展交流、研究。探討政策法規、先進技術、設備器材、培訓教學等一切與危險品運輸有關的課題。回答和解決生產實際中遇到的各種問題。總結和修改完善法律、法規。 育路職業  

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