2012在職公共管理碩士行政學(xué)輔導(dǎo):人事行政(1)

　　2012年在職公共管理碩士復(fù)習(xí)之第四章人事行政

　　第一節(jié)人事和人事行政

　　一、人事管理中的人和事

　　人和事是構(gòu)成人事管理的基本要素。人事管理中的人是指處于社會(huì)勞動(dòng)過程中并通過一定方式確立了管理關(guān)系的人，是作為管理者和被管理者的物質(zhì)承擔(dān)者。因此，這種構(gòu)成人事管理基本要素的人具有如下含義：

　　(1)尚未社會(huì)化，不參與或不需參與社會(huì)勞動(dòng)過程的人，一般不屬于人事管理的對(duì)象。

　　(2)屬于人事管理的人是在社會(huì)勞動(dòng)過程中承擔(dān)一定職責(zé)的被稱為勞動(dòng)者或管理者的人，是以業(yè)緣而不是以血緣、地緣等為紐帶聯(lián)結(jié)起來(lái)的關(guān)系。

　　(3)人事管理是一種組織活動(dòng)，必須通過一定方式確定了雙方的權(quán)利義務(wù)之后才發(fā)生管理效力，它不能隨意地管理與它沒有管理關(guān)系的人。

　　(4)在人事管理中，管理者與被管理之間，一方面有確定的關(guān)系，兩者職責(zé)分明;另一方面，兩者的角色和地位在一定條件下又可互相轉(zhuǎn)換。

　　人事管理中的事是指職務(wù)、職責(zé)、職位，通常稱為工作。在人事管理中，是通過錄用、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、職務(wù)任免升降、工資待遇以及退休等特定的手段和方式來(lái)促使和保障人和事的聯(lián)結(jié)。這些特定的手段和方式構(gòu)成人事活動(dòng)的主要內(nèi)容，形成人事行為。

　　人事管理活動(dòng)早就存在于社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)之中，但分化出一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的人事管理領(lǐng)域并形成一系列的人事管理制度和方法則是近代的事情。在西方國(guó)家，人事管理首先實(shí)施于企業(yè)，爾后在國(guó)家行政管理中逐步推廣。在它的演進(jìn)過程中，曾經(jīng)出現(xiàn)過“勞工管理”、“雇傭管理”、“人事管理”以及“人力資源開發(fā)和管理”等名稱。這些不同名稱反映了不同階段的特點(diǎn)。

　　二、人事管理的根本任務(wù)和主要原則

　　1.人事管理的根本任務(wù)

　　人事管理的根本任務(wù)是運(yùn)用特殊的手段和方式來(lái)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)控人事活動(dòng)，促進(jìn)和保障人和事的最佳聯(lián)結(jié)，以便人適其事、事得其人、人盡其才、事竟其功，為組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供可靠和有效的人力保障。

　　2.人事管理的主要原則

　　為了完成人事管理的根本任務(wù)，人事管理應(yīng)遵循如下主要原則：

　　(1)量才錄用，任人唯賢。量才錄用、任人唯賢的原則，表明的是任職人選的治事能力和條件，也就是說，任職者必須具備完成職位規(guī)定的工作任務(wù)所需的條件，即治事能力和條件。只有以此作為任人的依據(jù)，才符合職位的本性，才是科學(xué)的用人原則。

　　(2)適才適所，人事兩宜。這是表明對(duì)人才的使用，必須建立在多方面綜合考察的基礎(chǔ)之上。人事管理的任職考察不應(yīng)該是單因素的，而應(yīng)該是以治事能力為主的多因素的綜合。符合職位需要的首先是任職人員的能力，但并非僅此一項(xiàng)就能滿足職位的其他需要，職位是各種因素和多方面的關(guān)系的綜合。因此，要對(duì)人和職、事做多方面的綜合考察，才能做到人適其職、職得其人、適才適所、人事兩宜。

　　(3)有獎(jiǎng)有懲，獎(jiǎng)懲分明。獎(jiǎng)和懲是實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制的兩個(gè)基本手段，是誘導(dǎo)性和強(qiáng)制性兩種人事功能的實(shí)際運(yùn)用。有獎(jiǎng)有懲、獎(jiǎng)懲分明的原則，以考核為基礎(chǔ)，以功過為根據(jù)，有效地解決了如何保持和提高人的工作熱情和積極性的問題。

　　三、人事行政及其在行政管理中的地位

　　1.人事行政的含義

　　人事行政是以國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政人員為主要對(duì)象的一系列管理法規(guī)、制度;政策、措施的總和，是行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員依法實(shí)施管理的一系列活動(dòng)。簡(jiǎn)單地說，就是通過各種人事管理手段對(duì)國(guó)家行政人員所進(jìn)行的制度化管理。因此，人事行政在含義上包括以下幾點(diǎn)：(1)人事行政的管理對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)的行政人員。(2)人事行政的管理主體是行政機(jī)關(guān)，屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的人事立法、人事政策、人事安排和人事活動(dòng)，必須由政府依法統(tǒng)一制定、管理和實(shí)施。(3)人事行政的管理原則是以國(guó)家權(quán)力為后盾，以法律法規(guī)為依據(jù)。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，人員編制的確定，行政人員的權(quán)利義務(wù)、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、職務(wù)任免升降、工資福利、退休等，均須依法辦理。人事行政是一種法制化的管理。

　　人事行政與企事業(yè)單位人事管理一樣，需要遵循人事管理的基本規(guī)律和準(zhǔn)則，但兩者又各具特點(diǎn)。它們的區(qū)別主要有：

　　(1)管理對(duì)象不同。在我國(guó)，干部人事制度的管理對(duì)象是黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員、企事業(yè)單位的管理人員。國(guó)家公務(wù)員制度建立后，人事行政將以國(guó)家公務(wù)員為主要管理對(duì)象，企事業(yè)單位的人事管理將由過去的限于管理人員的管理逐步擴(kuò)大到對(duì)全體員工的管理。

　　(2)管理權(quán)不同。人事行政管理權(quán)來(lái)自國(guó)家行政機(jī)關(guān)的授予，是國(guó)家行政權(quán)的一個(gè)方面。人事行政是代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政人員實(shí)施管理。而企業(yè)的人事管理權(quán)來(lái)源于對(duì)企業(yè)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)視經(jīng)濟(jì)成分的不同而不同，如股份制企業(yè)的人事權(quán)掌握在由股東組成的董事會(huì)手中;如屬私有企業(yè)，其人事權(quán)就掌握在私營(yíng)企業(yè)主的手中。由于人事管理權(quán)不同，又衍生出：其一，人際關(guān)系不同。在國(guó)家行政管理系統(tǒng)中，從國(guó)務(wù)院總理至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事員，他們之間雖有上級(jí)和下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別，但都具有國(guó)家公務(wù)員的平等身份。而在企業(yè)中，特別是私營(yíng)企業(yè)、股份制企業(yè)、外資企業(yè)中，廠長(zhǎng)、經(jīng)理、董事長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)層和職工之間除上級(jí)和下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系外，還有雇主和雇員、老板和工人之間的關(guān)系，他們之間的權(quán)利和義務(wù)是不相同的。其二，行為性質(zhì)不同。人事行政中的錄用、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免升降辭退、退休、工資福利等均屬政府行為，而企業(yè)中的這些人事行為則是企業(yè)行為。

　　(3)法律規(guī)范不同。人事行政是法制化管理。國(guó)家制定并不斷完備有關(guān)國(guó)家公務(wù)員的法規(guī)體系，為人事行政提供法律依據(jù);人事行政必須依法管理。國(guó)家公務(wù)員的職位分類、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免和升降、培訓(xùn)、交流、回避、工資福利、辭職辭退、退休、申訴控告等人事行為都必須根據(jù)有關(guān)的法律規(guī)定，任何領(lǐng)導(dǎo)者都無(wú)權(quán)隨意更改，也不能以領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人好惡為轉(zhuǎn)移。但企業(yè)單位在不違背國(guó)家有關(guān)法規(guī)(如企業(yè)法、勞動(dòng)法等)的條件下，對(duì)本單位的人事行為有較大的自主權(quán)，可以根據(jù)本單位的具體情況制定相應(yīng)的人事規(guī)定和采取較為靈活的人事措施，有些人事行為還帶有領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的風(fēng)格和色彩。

　　(4)宗旨不同。企業(yè)人事管理以營(yíng)利為主要宗旨，人事行為遵循市場(chǎng)規(guī)律;人事行政則以服務(wù)國(guó)家和社會(huì)大眾為根本宗旨，而不以營(yíng)利為目的。

　　人事行政的這些主要特點(diǎn)使它區(qū)別于一般的人事管理而成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的管理領(lǐng)域，形成相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科。

　　2.人事行政的地位和作用

　　(1)人事行政的地位。人事行政在國(guó)家政權(quán)和行政管理中占有極為重要的地位，它是國(guó)家行政組織行使職能的基本條件，具體表現(xiàn)為：

　　人事行政是統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治的重要條件。行政效能和國(guó)家行政權(quán)力是不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)的，必須要有人的活動(dòng)和行使。任何統(tǒng)治階級(jí)要維持其統(tǒng)治地位，都必須在建立和完善適合本階級(jí)統(tǒng)治需要的國(guó)家機(jī)器的同時(shí)，選用一些能貫徹統(tǒng)治階級(jí)意志的、專門管理這些機(jī)構(gòu)的人員，否則，建立起來(lái)的國(guó)家機(jī)器也不會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)。尤其是對(duì)于在打碎舊的國(guó)家機(jī)器基礎(chǔ)上建立的社會(huì)主義國(guó)家而言，人事行政具有更為重要的地位。

　　人事行政是行政管理的組織保證。現(xiàn)代行政管理具有多重職能，擔(dān)負(fù)著社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育等事業(yè)的繁重的管理任務(wù)。要使行政管理能有效運(yùn)行，并實(shí)現(xiàn)各種行政職能，除了有經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的條件和保證之外，還必須有人的條件和保證。因?yàn)槿魏问虑槎际侨俗龅模瑳]有大批的人才，我們的事業(yè)就不能成功，行政管理的任務(wù)與職能就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。人事行政正是從人才資源的開發(fā)和管理等方面為行政管理提供重要保證的。

　　(2)人事行政的作用。主要表現(xiàn)為以下幾方面：第一，保證統(tǒng)治階級(jí)意志的貫徹和國(guó)家政權(quán)的鞏固;第二，保證行政管理的高效率、國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)繁榮;第三，提高公職人員的工作積極性和廉潔奉公的自覺性;第四，有效地培養(yǎng)和選拔人才，使優(yōu)秀人才脫穎而出。

　　四、人事行政的發(fā)展方向和具體趨勢(shì)

　　1.總體方向：從傳統(tǒng)的人事管理走向全面的人力資源開發(fā)與管理

　　當(dāng)今人類社會(huì)已進(jìn)入一個(gè)嶄新的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以現(xiàn)代科學(xué)為基礎(chǔ)的高新技術(shù)正日益崛起，新科技革命蓬勃發(fā)展。它不但提高了人們認(rèn)識(shí)世界和改造世界的能力，拓寬了人們的視野，而且還引起政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、思想、文化、教育領(lǐng)域及各種關(guān)系的深刻變化。這些變化對(duì)人類自身也提出了更高的要求，對(duì)人作為第一資源的有效開發(fā)和利用成為一個(gè)廣為關(guān)注的重要課題。與此相應(yīng)的是，傳統(tǒng)的人事管理理論已不適應(yīng)時(shí)代的要求，新的人力資源開發(fā)理論在時(shí)代的召喚聲中應(yīng)用于人事行政實(shí)踐。傳統(tǒng)的人事管理開始走向現(xiàn)代的人力資源開發(fā)與管理并重。

　　人力資源管理思想產(chǎn)生于企業(yè)界。經(jīng)過18世紀(jì)中葉到19世紀(jì)中葉的“經(jīng)濟(jì)人” 假設(shè)理論、20世紀(jì)二三十年代的“社會(huì)人”假設(shè)理論、到當(dāng)代的“復(fù)雜人”假設(shè)管理時(shí)期的逐漸發(fā)展，人力資源開發(fā)與管理已逐步形成一套較為完善的人力資源開發(fā)與管理理論、方法步驟和措施，并逐步取代了傳統(tǒng)的人事管理。現(xiàn)代人力資源開發(fā)與管理理論所追求的最終目標(biāo)是：通過各種管理手段達(dá)到人與人、人與事之間相互關(guān)系的最佳狀態(tài)，借此最大限度地釋放人的潛在能力，從而產(chǎn)生最大化效益。其立足點(diǎn)是把組織中的所有成員都看做人力資源，群體成員在不同方面與層次上為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)共同發(fā)揮作用。而作用的程度和性質(zhì)，則取決于管理過程是否科學(xué)、合理，從而突出了管理諸要素之間的互動(dòng)及管理活動(dòng)與環(huán)境之間的互動(dòng)。其基本特征是：

　　(1)從強(qiáng)調(diào)對(duì)物的管理轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)對(duì)人的管理，確定以人為中心的管理思想。把人看做是“第一資源”，當(dāng)做一種使組織在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中生存、發(fā)展并始終充滿生機(jī)和活力的特殊資源來(lái)挖掘，把人看做是有理想、有情緒、有需要、有性格的活生生的人，是期望關(guān)心、理解、尊重、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的人。

　　(2)注重整體效益、群體目標(biāo)、團(tuán)隊(duì)精神，既重視個(gè)體“力的資源”，也重視組織、群體“心的資源”。

　　(3)在管理方法上，既強(qiáng)調(diào)理性規(guī)范，也強(qiáng)調(diào)情感的作用;既提倡對(duì)權(quán)威的服從，又強(qiáng)調(diào)民主的重要;在實(shí)踐取向上，既強(qiáng)調(diào)能力，又重視資歷。

　　(4)在管理內(nèi)容上，注重全社會(huì)的人力資源開發(fā)，注重在人才成長(zhǎng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)上的開發(fā)。

　　人力資源理論的倡導(dǎo)者和實(shí)踐者認(rèn)為，人力資源管理觀念不僅適用于私人部門或私營(yíng)企業(yè)的人事管理，而且它的基本精神與方法也適用于公共部門，尤其是政府部門的人事管理。我國(guó)的人事行政也將大致循著這條軌跡著力于整體性的人力資源的開發(fā)與管理。

　　2.我國(guó)人事行政發(fā)展的具體趨勢(shì)

　　人力資源管理理論的出現(xiàn)，使日常的人事管理逐步具有戰(zhàn)略性、全局性。由此也要求一般意義上的人事行政行為必須逐步趨于科學(xué)化、現(xiàn)代化。新的人力資源理論要求新的人事管理體制必須具有多元性、自主性、開放性、平等性、競(jìng)爭(zhēng)性和法治性的特征。我國(guó)人事管理制度在從傳統(tǒng)的人事管理走向當(dāng)代的公共人力資源管理的改革中，也將呈現(xiàn)出如下趨勢(shì)：

　　(1)人事職位體系由大一統(tǒng)管理體系走向多樣化的分類管理體系。對(duì)傳統(tǒng)意義上的“干部”進(jìn)行合理分解，實(shí)行分類管理。依托國(guó)家公務(wù)員制度，把行使國(guó)家行政權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的工作人員，從“干部”中分離出來(lái)，進(jìn)行現(xiàn)代化的科學(xué)管理，以確保國(guó)家行政工作人員的優(yōu)化、精干、廉潔、穩(wěn)定以及行政指揮系統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)和高效。通過公務(wù)員制度的建立和完善，帶動(dòng)黨務(wù)、企業(yè)、事業(yè)和社會(huì)團(tuán)體干部人事體制改革的順利進(jìn)行，從而建立起各具本系統(tǒng)特色的全新的人力資源管理體系。同時(shí)，在多樣化的管理中，還將出現(xiàn)以“能本管理”為核心的管理理念，突出人的主體地位。能本管理理念是以能力為本。這里的“能力”，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)是由知識(shí)、智力、技能和實(shí)踐及創(chuàng)新能力構(gòu)成的。在信息時(shí)代，人的實(shí)踐創(chuàng)新能力將凸顯出來(lái)，以人的創(chuàng)新能力為核心內(nèi)容的人力資本也將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。能本管理是對(duì)人本管理的新發(fā)展。

　　(2)人事管理模式將由單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣�模式。我�?guó)當(dāng)代的人力資源開發(fā)與管理應(yīng)立足于人才、智力的開發(fā)利用，著眼當(dāng)代，面向未來(lái)，以運(yùn)用當(dāng)代科學(xué)技術(shù)新成果、管理新理論、新方法和新手段為主導(dǎo)，建立人力資源管理新系統(tǒng)，并在職位體系分類基礎(chǔ)上創(chuàng)立新型的人事管理體制，實(shí)行多元化的分類管理。這些新理論、新方法有：人力資源體系的3D檢測(cè)系統(tǒng) [Dorightthings(做正確的事)，Dothingsright(把事做正確)，Doarightresult(得出正確的結(jié)果)];3P模式 [核心人力資源管理技術(shù)中的職位與崗位分析(POSITION)，績(jī)效分析(PERFORMANCE)，工資分配方案設(shè)計(jì)(PAYMENT)];全視角考核(也叫360度反饋系統(tǒng));格雷欣法則;人力資本理論;網(wǎng)絡(luò)分析技術(shù)等。

　　(3)人事權(quán)力形態(tài)由集中型轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⑿汀ｋS著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深化，傳統(tǒng)集中型人事權(quán)力形態(tài)在外移和下放的調(diào)整中趨向于分散型均衡狀態(tài)。在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各國(guó)家機(jī)關(guān)將依法獨(dú)立行使由憲法和組織法規(guī)定的政治權(quán)力;作為自治性社會(huì)組織的群眾團(tuán)體，將在賦有人事自主權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我管理;作為具有獨(dú)立法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和社會(huì)實(shí)體的國(guó)家企事業(yè)單位，將獲得充分的人事自主權(quán)，依法自主管理。

　　(4)人事管理行為由封閉型轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放型，由依靠經(jīng)驗(yàn)、政策型轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠�律管理的科學(xué)管理型。在開放的人事管理體制下，人力資源將由原來(lái)事實(shí)上的單位和部門所有轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)所有，實(shí)行跨部門、跨單位、跨地區(qū)的全方位有序流動(dòng)。人力資源管理越來(lái)越注重科學(xué)化、民主化、法制法、現(xiàn)代化以及管理體制的合理化，人員的選拔錄用將會(huì)多樣化，考核將會(huì)定量化，管理方法將會(huì)更加現(xiàn)代化，官員將更加具有廉潔性，人事管理環(huán)節(jié)將公開化。

　　(5)人力資源配置方式由計(jì)劃型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)型。在國(guó)家宏觀調(diào)控下，市場(chǎng)將對(duì)人力資源配置起基礎(chǔ)性作用，改變過去按計(jì)劃調(diào)配造成的人才積壓和人才短缺并重的矛盾狀況;建立各種人才市場(chǎng)，按照公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、自主、擇優(yōu)的原則，進(jìn)行個(gè)人擇業(yè)和用人單位雙向選擇，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)人力資源的優(yōu)化配置。

　　(6)政府對(duì)人事的管理行為由微觀型轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^型。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和管理方式的更新，政府人事部門作為新型人事管理體制的重要組成部分，其管理職能和管理方法將發(fā)生變化。其一，人事部門將弱化微觀管理職能，強(qiáng)化宏觀管理職能，其管理內(nèi)容重在戰(zhàn)略性、政策性和服務(wù)性。其二，管理方法和手段，將從過去的依靠指令計(jì)劃、行政命令等行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕�借助于法律和�?jīng)濟(jì)手段進(jìn)行間接管理，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)管人，依法管人。人事代理制度會(huì)得到進(jìn)一步的健全與發(fā)展。

　　(7)人事行政的創(chuàng)新將在更多方面展開。一是管理方式由剛性管理走向柔性管理。在現(xiàn)代，各類組織是網(wǎng)絡(luò)性組織，注重的是協(xié)調(diào)溝通，需要員工具有主動(dòng)精神，創(chuàng)造性地開展工作。柔性管理在人事行政中，與剛性管理相比具有獨(dú)特的功能。它并不在乎管理組織的規(guī)模、級(jí)別、人員數(shù)量、職能大小，也不尋求組織的長(zhǎng)期存在，一切組織都將因任務(wù)而產(chǎn)生，也將為完成任務(wù)而運(yùn)作，并在組織目標(biāo)完成后自行終止。因此，輕松管理，以柔克剛，培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)精神，可以更加調(diào)動(dòng)所有人的積極性，使其進(jìn)行更深入的挖潛增效，增進(jìn)人的潛能的發(fā)揮。二是學(xué)習(xí)型組織的色彩會(huì)更突出。學(xué)習(xí)型組織是迎接新技術(shù)挑戰(zhàn)、造就高素質(zhì)人才、提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的迫切要求。通過自我與有組織的、有針對(duì)性的學(xué)習(xí)、訓(xùn)練等手段，有效提高人才的文化程度、工作能力、知識(shí)水平，使整個(gè)社會(huì)的人力資源的整體素質(zhì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)。另外，還將出現(xiàn)大量的“虛擬組織”。三是人事行政管理的創(chuàng)新將以指導(dǎo)思想的創(chuàng)新為先導(dǎo)，以工作內(nèi)容的創(chuàng)新為重點(diǎn)，以組織體制的創(chuàng)新為保證，進(jìn)而將我國(guó)的人事行政工作推進(jìn)到一個(gè)新的水平。