2012在職公共管理碩士行政學輔導:人事行政(3)

　　第三節國家公務員制度

　　一、西方國家公務員制度

　　1.西方國家公務員制度的含義

　　在西方，國家公務員是指通過非選舉程序而被任命擔任政府職務的國家工作人員。西方各國對國家公務員的基本含義和特定范圍都有嚴格規定，這些規定因國而異。

　　在英國，公務員指所有不與內閣共進退、經過公開競爭考試方能錄用、無過失可長期任職的文職人員，也叫常任文官。英國國家公務員包括中央政府系統內除政務官以外的所有工作人員，上至常務次長，下至勤雜人員，即通常所說的事務官或常任文官，其范圍并不完全限于“官”。

　　美國的規定比英國寬。在美國，公務員一般指在美國聯邦行政機構中執行公務的人員，其中包括總統、州長、市長等選舉產生的官員、特設委員會人員、部長、副部長、部長助理以及獨立機構的長官等正式任命的官員和行政部門的所有文職人員，不包括國會議員、國會的雇員以及司法部門的法官等。在美國，“政府雇員”的范圍較廣，包括職類人員、非職類人員和軍事人員等一切文武官員在內。

　　在日本，公務員分為國家公務員和地方公務員兩類。國家公務員指通過國家考試錄用，在中央政府各機關、國會、司法、軍隊、國立學校、國有化企業、事業單位中任職的人員。地方公務員指通過地方考試，在地方各級自治體、地方議會、公立學校、公立企事業單位中任職的人員。這兩類公務員均有一般職和特別職之分。特別職指通過選舉或政府任命的官員，包括內閣總理大臣、國務大臣、政務次官、審判官及法院的其他職員等;而一般職則包括除特別職以外的所有職務。日本的特別職和一般職相當于政務官和業務官，范圍也較寬。

　　在法國，公務員分為國家公務員、地方公務員和醫護公務員，但大致可以劃分為兩部分：一部分是不適用于公務員法的公務員，如會議工作人員，法院的法官，軍事人員，工商業性質的國家管理部門的人員，工商業性質的公用事業和公益機構的人員，市、鄉(鎮)、村公職人員，依照契約服務的人員等;另一部分是適用于公務員法的公務員，如在中央政府和地方政府機關各部門從事行政管理事務的常任工作人員、外交人員、教師、醫務人員等。其他西方國家對公務員范圍的規定也都大同小異。

　　西方公務員制度是指對公務員的考試、培訓、考核、獎懲、升降、工資、福利、退職、退休等一整套法律化的管理制度的總和。

　　2.西方公務員制度的特點

　　西方公務員制度是資本主義制度的產物。它源于中國古代的科舉制，而始于英國資產階級革命后建立的文官制度。1805年，英國財政部首先設立了一個地位相當于副大臣的常務次官，主持日常工作，不參加政黨活動，不隨政黨更迭而更迭。“政務官”和“事務官”的區分由此開始，文官制度也因此而奠定雛形。1853 年，從東印度公司開始的通過公開考試來錄用職員的辦法逐步在政府各部推廣，建立了官職考試補缺制度。這標志著英國文官制度基本形成。1855年和1870 年，英國政府兩次頒布樞密院令，確定了考試錄用官員的制度。英國公務員制度因此而正式誕生。

　　英國公務員制度的建立對西方資本主義國家的吏治制度有重要影響。美、法、日等國都借鑒英國公務員制度而建立了各具特點的國家公務員制度。經過長期的演變，西方國家對公務員的職位分類、考試、錄用、培訓、考核、獎懲、職務任免升降、工資福利、退職、退休等已形成比較成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。

　　自1870年英國正式確立公務員制度以來，公務員已有百余年歷史。在長期的歷史發展中，西方各國公務員制度雖各有特點，但也有共同之處，主要是：

　　(1)公開考試，擇優錄用。通過法定考試擇優錄用公務員，這是國家公務員制度的一大支柱。要得到第一流的人選，必須求助于競爭。基于這一認識，英國樞密院于1870年規定，凡未經考試且沒有文官事務委員會及格證書的人不得從事任何事務官職。美國也于1883年確定了競爭擇優的原則，規定文職人員應通過公開考試，爭取首次任用的人員更要通過競爭性考試。其他資本主義國家在實行公務員制度時也都確立了考試錄用這一基本制度。

　　考試制度的確立，使西方國家找到了一條選拔優秀人才的有效途徑，對建立一支精干、穩定和高水平的公務員隊伍，保持行政系統的高效率和連續性起了重要的作用。用立法形式把考試內容、方式、條件、機構等固定下來形成制度，也是人事行政的一大進步。但考試本身仍存在不少問題，如對能量化的文化知識水平易于測評，而對應試者的創造能力、思維靈活性等難以量化的部分，尚無精確測定的辦法。因此，西方國家的人事行政部門對公務員考試制度仍在不斷改進。

　　(2)職務常任。政務類公務員(政務官)負責政治決策，業務類公務員(常任文官)執行決策，處理政府日常事務和經常性的業務活動。資本主義國家經過長期黨派斗爭，終于找到了既不妨礙黨派斗爭，又有利于政府工作保持連續性和穩定性的辦法，這就是在實行政務類公務員任期制的同時，實行業務類公務員的職位常任制，或稱為“終身官員”、“永久性雇員”，其主要標志是“無過失不受免職處分”，不與政黨共進退。公務員的身份獲得法律保障。西方國家的人事實踐表明，公務員的職位常任有利于政局的穩定和行政管理的連續性，有利于政府工作效率的提高和行政管理專家隊伍的成長。因而這種制度延續至今;成為西方文官制度的一個重要標志。但職務常任制也有它消極的一面，如一部分公務員不思上進，辦事推諉拖拉，官僚主義作風嚴重;某些部門的公務員掌握了實權，架空政務官，使政務官成為業務官的傀儡等。

　　(3)“政治中立”。“政治中立”是與職務常任相聯系的西方國家公務員的另一個特點，也是資本主義國家政黨斗爭的產物。所謂“政治中立”，是指公務員不參與黨派斗爭活動，不參加政黨選舉，不得以黨派偏見影響決策等。堅持“政治中立”原則有利于公務員以公正的態度處理行政事務和保持政府工作的穩定性，因此，許多國家都以立法形式確定這一原則。但必須明確，這是在黨派政治這一特定范圍內實行的原則。在這一范圍內，公務員如欲參加黨派競爭，必先辭職，否則，即為違法。但即使在這一范圍內，這一原則也有其局限性和不徹底性。因為不同政黨派別代表資產階級不同集團和派別的利益，.其所制定的政策必然帶有明顯的政治傾向性，公務員也必然從自身的利益和實踐需要去理解和執行政治決策，或消極怠工，或積極擁護，完全不偏不倚的超然立場是不可能存在的。如果認為堅持了“政治中立”原則;西方國家的公務員不代表資產階級的利益，不為資產階級的政治統治服務，那就大錯特錯了。

　　二、中國的公務員制度

　　1.我國干部人事制度的歷史沿革、

　　我國干部人事制度是在長期的革命實踐過程中逐步形成和發展起來的，從傳統的干部人事制度到國家公務員制度的建立和推行，經歷了較長的歷史過程。1953年，我國建立了在黨中央及各級黨委統一領導下、由中央和各級黨委組織部統一管理的分部分級管理干部的制度，奠定了干部管理體制的基本框架。數十年來，管理機構、管理權限和管理范圍等雖作過多次調整，但基本的管理模式仍然是分部分級管理干部的體制。這一管理體制與當時實行的計劃經濟體制相適應，具有管理權限高度集中、管理方式高度統一性和計劃性等特點。它為建國后迅速醫治戰爭創傷、恢復經濟、鞏固政權及以后的經濟建設起了重要的保障作用。

　　從20世紀50年代開始，國家和政府通過頒布有關法律和專項法規，把國家領導人和國務院組成人員的產生和任免納入法制的軌道。此外，國務院還制定了有關錄用。任免、調配、培訓、獎懲、工資，福利、退休、退職等方面的法令、規章和制度，有效地規范了國家行政機關乃至企事業單位的人事行為。

　　1966年至1976年的“文化大革命”，使我國的干部人事制度遭到嚴重的破壞，人事法制化進程被迫中斷。黨的十一屆三中全會以后，隨著社會主義建設新時期的到來，干部人事制度又進入了恢復、發展和改革的新階段。1980年8月，鄧小平關于《黨和國家領導制度的改革》的講話是我國進行干部人事制度改革的指導性文件，拉開了我國干部人事制度改革的序幕。

　　首先，將現有國家干部隊伍分解為中國共產黨各級組織的領導人員和工作人員，國家行政機關的領導人員和工作人員，國家權力機關、審判機關和檢察機關的領導人員和工作人員，群眾團體的領導人員和工作人員，企事業單位的管理人員等。對國家干部的合理分解，為建立不同類型工作人員的各具特色的人事管理制度提供了分類的基礎。

　　其次，對從國家干部隊伍中分離出來的國家行政機關的領導人員和工作人員實行公務員制度，依法實施有別于其他社會組織和企事業單位的管理措施和辦法。國家公務員制度的建立，不僅對提高國家行政機關工作人員的素質和行政效率有重要作用，而且突破了以往只在干部人事制度內做局部改革的框框，向建立科學靈活的、各具特色的、與社會主義市場經濟相配套的人事管理體制邁出了決定性的一步。所以，國家公務員制度雖然是干部人事制度改革的自我完善，但不是它的簡單再版，而是一個新的發展階段的開始。

　　另外，還多次調整人事管理機構，成立國家人事部;建立機關崗位責任制和領導班子任期目標責任制，采用民主評議的方法考核干部;打破干部任用上的單一委任制模式，實行委任、選任、考任，聘任等多種形式;實行專業技術聘任制，初步采用分類管理的辦法;下放干部管理權限，調整各級黨委組織部門和行政機關人事部門的干部管理范圍和權限;實行全民所有制單位人員辭職制，建立領導干部離休退休制，廢除領導職務終身制;建立國家行政機關工作人員回避制;進行國家公務員的試點。這些人事制度的改革措施，為我國建立國家公務員制度和人事行政改革奠定了基礎。

　　2.國家公務員制度的指導原則、基本內容和主要機制

　　國家公務員制度的指導原則、基本內容和主要機制在國務院于1993年8月14日頒布的《國家公務員暫行條例》中作了明確規定。這些規定既發揚了我國人事工作的優良傳統，又吸取了西方國家公務員制度的積極成果;既符合我國的國情，又具有科學性和先進性。

　　(1)國家公務員制度的指導原則

　　第一，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線。中國共產黨是全國各族人民的領導核心，是中華民族振興和社會主義現代化事業順利實現的根本保證。我國公務員制度必須旗幟鮮明地堅持中國共產黨的領導，不應照搬西方國家公務員制度的“政治中立”。堅持黨的領導絕不是要各級黨委直接管理公務員的具體事務，而是要堅定不移地貫徹黨的基本路線。黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義建設的偉大實踐證明黨的基本路線是完全正確的，是我國社會主義事業繁榮昌盛的生命線。我國公務員制度要獲得健康發展，成為新型的社會主義人事行政制度，就必須以黨的基本路線為指導原則，并具體地貫徹于公務員管理的整個過程和各個環節。

　　第二，堅持為人民服務的宗旨和德才兼備的用人標準。為人民服務是國家機關及其工作人員的根本宗旨。公務員制度必須在各個管理環節上具體體現這一根本宗旨，公務員也必須以此作為行為的根本準則。在我國，公務員享有憲法和公務員條例規定的權益，政府也保護公務員的合法利益，但我國公務員不是也不能成為一個與人民根本利益相抵觸的特殊利益集團，不是也不能演變為只為少數人利益服務而騎在人民頭上作威作福的特殊階層。堅持德才兼備的用人標準是我國人事工作的優良傳統。我國社會主義建設需要廣大干部掌握現代科學技術和先進管理技能，但更需要具有社會主義乃至共產主義的道德品質。任何時候都不能忽視或降低對德的要求，而且只有德才兼備才能堅持為人民服務的宗旨。

　　第三，堅持公開、平等、競爭、擇優的原則。國家公務員制度作為國家上層建筑的一個組成部分，體現統治階級意志，并為一定的經濟基礎和政治統治服務。國家性質不同，它們之間也就存在根本的區別。但它作為一種管理制度，在協調人和事之間的關系、發揮人的聰明才智和調動人的積極性等方面，又凝結著人類的智慧，蘊涵著科學的成分，因而，不同性質的國家在人事行政方面又可相互借鑒。西方資產階級學習中國封建時期的科舉制，建立起了近代公務員制度，同樣，我國現在也可以吸取西方國家公務員制度的有益經驗來促進人事制度的改革和公務員制度的建設。而這些科學成分和有益經驗，最重要的是堅持公開、平等、競爭、擇優的原則。這是國家公務員制度的靈魂和標志，離開這一原則，國家公務員制度就失去科學的根基。所以，《國家公務員暫行條例》以法規形式規定了對這一原則的堅持。公開、平等、競爭、擇優是相互聯系的，公開、平等是競爭、擇優的前提，而擇優則是在公開、平等條件下通過競爭而達到的目標和結果。建設一支優化、廉潔、高效的公務員隊伍，是各國政府努力實現的人事目標，因而公開、平等、競爭、擇優，也就成為各國公務員制度普遍堅持的原則。由于各國的發展水平和具體國情不同，實施這一原則的形式、范圍和程度也就各不相同。我國應根據國情，在錄用、考核、職務升降、獎懲和工資待遇等方面采取具體措施，以保證這一原則的貫徹。

　　(2)國家公務員制度的基本內容

　　依照《國家公務員暫行條例》的規定，國家公務員制度的基本內容可概括為：第一，公務員制度的法律依據、指導原則和適用對象;第二，公務員的義務和權利;第三，公務員的管理環節，這些管理環節包括職位分類、錄用、考核、獎勵、紀律、職務升降、職務任免、培訓、交流、回避、工資、保險、福利、辭職、辭退、退休;第四，管理和監督。國家公務員制度的上述基本內容，基本上涵蓋了公務員管理的全過程和有關的方方面面，是一個完整的、配套的公務員制度。

　　(3)國家公務員制度的主要機制

　　國家公務員制度之所以比干部人事制度更有生機和活力，在于它具有新的機制。

　　1)能力開發機制。國家公務員制度的重要目標是造就和培養一支優化、廉潔、精干、高效的國家公務員隊伍，為全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化提供重要的人力保證。這就決定它必須內在地具有強大的智力開發機制。國家公務員是社會各類人才資源中素質較高、能量較大的一個群體。但因為國家公務員以國家行政機關代表的身份執行政府授權的管理活動，是國家法律、法規和黨的路線、方針、政策的具體執行者，因此，公務員能否正確行使權力、執政為民，直接關系到黨和政府的形象和威望。其次，行政管理是通過行政法令自上而下地、強制性地進行的管理活動。公務員能否秉公執法、依法行政，直接關系到法律的尊嚴和社會的公正，因此，對國家公務員的素質、能力和作風必須提出高于其他社會群體的要求，國家公務員制度的智力開發機制必須強化。特別是人才強國戰略的實施，人力資源開發全球化特征的日益明顯，人力資源開發方法、手段的日益現代化，對國家公務員制度的智力開發機制的戰略性、全球性、系統性和技術創新必須有一個新的認識。

　　國家公務員制度的智力開發機制堅持干部隊伍“四化”方針和德才兼備原則，按照廉潔、勤政、務實、高效的要求，重點加強公務員隊伍的作風建設和能力建設。公務員中的領導干部必須把忠實實踐“三個代表”的要求作為首要條件，注重工作實績和群眾公認，構建以科學決策能力、駕馭全局能力、開拓創新能力為核心的能力框架。不同層次的公務員也應有不同標準的能力框架，以提高公務員為公眾服務和依法行政的能力。

　　開發的手段和形式是多種多樣的。構筑終身教育體系，提倡終身學習;開發、利用信息網絡技術，優化學習提高手段;弘揚創新精神，培養青年人才;樹立全球觀點，加強國際交流等，將大大強化公務員制度智力開發機制的功能和效果。

　　2)人才激勵機制。人才激勵機制是科學人事管理制度的基本內容，對于我國公務員制度更有其特殊的重要性和緊迫性。由于平均主義低工資制的長期實行，干部人事制度的激勵作用十分微弱，而公務員制度的激勵機制尚待建立。面對國內國際人才競爭的嚴峻形勢，公務員制度的人才激勵機制如果不積極建立健全，培養人才、吸引人才、用好人才的管理目標就可能落空，公務員隊伍建設就會受阻。

　　公務員制度的人才激勵機制首先要完善分配制度。公務員工資要與其勞動付出和崗位職責相適應，與經濟發展和物價水平相聯系，逐步提高工資水平，適當拉開工資差距，使人才激勵機制得到物質上的兌現和保證。其次，要完善獎勵制度。深入開展“為人民服務，讓人民滿意”的活動。對于依法行政，愛崗敬業，恪盡職守，無私奉獻，在推進改革開放和社會主義現代化建設中建功立業的公務員和公務員集體分別授予“人民滿意的公務員”和“人民滿意的公務員集體”榮譽稱號，享受相應的待遇。再次，完善福利制度，使公務員前瞻有望，后顧無憂。

　　3)新陳代謝機制。能進不能出，能上不能下，是干部人事制度僵化的一種頑癥。而強化新陳代謝機制不僅是醫治這一頑癥的良方，而且是增強公務員隊伍生機和活力的有力保證。為了保證行政管理過程的連續性和穩定性，國家公務員隊伍必須保持相對的穩定，但同時又必須有進有出，能上能下，保持必要的流動，在流動中保持穩定。國家行政機關的機構設置、編制、職位數額以及任職條件和年限等都有法規限制，不能隨意增減，更不能無限膨脹。既然如此，國家公務員隊伍就必須強化新陳代謝機制，不斷地吐故納新。國家公務員制度正是通過考試錄用、競爭上崗、考核、交流以及辭退、辭職、退休等法定環節，使符合條件的優秀人才及時補充，德才兼備、成績突出、群眾擁護的及時提拔，而年老和因健康情況不宜繼續工作的能正常退休，連續兩年考核不稱職的應予辭退，不愿意擔任公務員職務的允許辭職，等等。健全新陳代謝機制，使進出渠道暢通，上下升降有序，公務員隊伍就能增強朝氣和活力。

　　4)勤政廉政保障機制。全心全意為人民服務是國家機關及其工作人員的根本宗旨。反腐倡廉是關系到黨和國家生死存亡的一場嚴重的政治斗爭。國家機關大多數工作人員雖然勤懇工作，清明廉潔，但作為一種制度，干部人事制度尚缺乏堅強有力的勤政廉政的保障機制，以至于不正之風難以克服，腐敗現象屢有發生。因此，國家公務員制度的勤政廉政保障機制必須強化，反腐斗爭必須旗幟鮮明，標本兼治。《國家公務員暫行條例》在公務員的義務、權利、錄用、考核、獎勵、紀律、職務任免升降以及回避、交流等方面突出廉政勤政的要求，把反腐敗寓于公務員管理的各個環節之中，使反腐斗爭獲得法律和制度上的保障。健全勤政廉政的保障機制將使公務員保持蓬勃朝氣、昂揚銳氣和浩然正氣，遵紀守法、清正廉潔、剛正不阿。