2012年公共管理碩士《行政學》輔導第四章6

　第三節國家公務員制度

　　一、西方國家公務員制度

　　1.西方國家公務員制度的含義

　　在西方，國家公務員是指通過非選舉程序而被任命擔任政府職務的國家工作人員。西方各國對國家公務員的基本含義和特定范圍都有嚴格規定，這些規定因國而異。

　　在英國，公務員指所有不與內閣共進退、經過公開競爭考試方能錄用、無過失可長期任職的文職人員，也叫常任文官。英國國家公務員包括中央政府系統內除政務官以外的所有工作人員，上至常務次長，下至勤雜人員，即通常所說的事務官或常任文官，其范圍并不完全限于“官”。

　　美國的規定比英國寬。在美國，公務員一般指在美國聯邦行政機構中執行公務的人員，其中包括總統、州長、市長等選舉產生的官員、特設委員會人員、部長、副部長、部長助理以及獨立機構的長官等正式任命的官員和行政部門的所有文職人員，不包括國會議員、國會的雇員以及司法部門的法官等。在美國，“政府雇員”的范圍較廣，包括職類人員、非職類人員和軍事人員等一切文武官員在內。

　　在日本，公務員分為國家公務員和地方公務員兩類。國家公務員指通過國家考試錄用，在中央政府各機關、國會、司法、軍隊、國立學校、國有化企業、事業單位中任職的人員。地方公務員指通過地方考試，在地方各級自治體、地方議會、公立學校、公立企事業單位中任職的人員。這兩類公務員均有一般職和特別職之分。特別職指通過選舉或政府任命的官員，包括內閣總理大臣、國務大臣、政務次官、審判官及法院的其他職員等;而一般職則包括除特別職以外的所有職務。日本的特別職和一般職相當于政務官和業務官，范圍也較寬。

　　在法國，公務員分為國家公務員、地方公務員和醫護公務員，但大致可以劃分為兩部分：一部分是不適用于公務員法的公務員，如會議工作人員，法院的法官，軍事人員，工商業性質的國家管理部門的人員，工商業性質的公用事業和公益機構的人員，市、鄉(鎮)、村公職人員，依照契約服務的人員等;另一部分是適用于公務員法的公務員，如在中央政府和地方政府機關各部門從事行政管理事務的常任工作人員、外交人員、教師、醫務人員等。其他西方國家對公務員范圍的規定也都大同小異。

　　西方公務員制度是指對公務員的考試、培訓、考核、獎懲、升降、工資、福利、退職、退休等一整套法律化的管理制度的總和。

　　2.西方公務員制度的特點

　　西方公務員制度是資本主義制度的產物。它源于中國古代的科舉制，而始于英國資產階級革命后建立的文官制度。1805年，英國財政部首先設立了一個地位相當于副大臣的常務次官，主持日常工作，不參加政黨活動，不隨政黨更迭而更迭。“政務官”和“事務官”的區分由此開始，文官制度也因此而奠定雛形。1853年，從東印度公司開始的通過公開考試來錄用職員的辦法逐步在政府各部推廣，建立了官職考試補缺制度。這標志著英國文官制度基本形成。1855年和1870年，英國政府兩次頒布樞密院令，確定了考試錄用官員的制度。英國公務員制度因此而正式誕生。

　　英國公務員制度的建立對西方資本主義國家的吏治制度有重要影響。美、法、日等國都借鑒英國公務員制度而建立了各具特點的國家公務員制度。經過長期的演變，西方國家對公務員的職位分類、考試、錄用、培訓、考核、獎懲、職務任免升降、工資福利、退職、退休等已形成比較成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。

　　自1870年英國正式確立公務員制度以來，公務員已有百余年歷史。在長期的歷史發展中，西方各國公務員制度雖各有特點，但也有共同之處，主要是：

　　(1)公開考試，擇優錄用。通過法定考試擇優錄用公務員，這是國家公務員制度的一大支柱。要得到第一流的人選，必須求助于競爭。基于這一認識，英國樞密院于1870年規定，凡未經考試且沒有文官事務委員會及格證書的人不得從事任何事務官職。美國也于1883年確定了競爭擇優的原則，規定文職人員應通過公開考試，爭取首次任用的人員更要通過競爭性考試。其他資本主義國家在實行公務員制度時也都確立了考試錄用這一基本制度。

　　考試制度的確立，使西方國家找到了一條選拔優秀人才的有效途徑，對建立一支精干、穩定和高水平的公務員隊伍，保持行政系統的高效率和連續性起了重要的作用。用立法形式把考試內容、方式、條件、機構等固定下來形成制度，也是人事行政的一大進步。但考試本身仍存在不少問題，如對能量化的文化知識水平易于測評，而對應試者的創造能力、思維靈活性等難以量化的部分，尚無精確測定的辦法。因此，西方國家的人事行政部門對公務員考試制度仍在不斷改進。

　　(2)職務常任。政務類公務員(政務官)負責政治決策，業務類公務員(常任文官)執行決策，處理政府日常事務和經常性的業務活動。資本主義國家經過長期黨派斗爭，終于找到了既不妨礙黨派斗爭，又有利于政府工作保持連續性和穩定性的辦法，這就是在實行政務類公務員任期制的同時，實行業務類公務員的職位常任制，或稱為“終身官員”、“永久性雇員”，其主要標志是“無過失不受免職處分”，不與政黨共進退。公務員的身份獲得法律保障。西方國家的人事實踐表明，公務員的職位常任有利于政局的穩定和行政管理的連續性，有利于政府工作效率的提高和行政管理專家隊伍的成長。因而這種制度延續至今;成為西方文官制度的一個重要標志。但職務常任制也有它消極的一面，如一部分公務員不思上進，辦事推諉拖拉，官僚主義作風嚴重;某些部門的公務員掌握了實權，架空政務官，使政務官成為業務官的傀儡等。

　　(3)“政治中立”。“政治中立”是與職務常任相聯系的西方國家公務員的另一個特點，也是資本主義國家政黨斗爭的產物。所謂“政治中立”，是指公務員不參與黨派斗爭活動，不參加政黨選舉，不得以黨派偏見影響決策等。堅持“政治中立”原則有利于公務員以公正的態度處理行政事務和保持政府工作的穩定性，因此，許多國家都以立法形式確定這一原則。但必須明確，這是在黨派政治這一特定范圍內實行的原則。在這一范圍內，公務員如欲參加黨派競爭，必先辭職，否則，即為違法。但即使在這一范圍內，這一原則也有其局限性和不徹底性。因為不同政黨派別代表資產階級不同集團和派別的利益，.其所制定的政策必然帶有明顯的政治傾向性，公務員也必然從自身的利益和實踐需要去理解和執行政治決策，或消極怠工，或積極擁護，完全不偏不倚的超然立場是不可能存在的。如果認為堅持了“政治中立”原則;西方國家的公務員不代表資產階級的利益，不為資產階級的政治統治服務，那就大錯特錯了。