2012年公共管理碩士《行政學》輔導第四章7

　　二、中國的公務員制度

　　1.我國干部人事制度的歷史沿革、

　　我國干部人事制度是在長期的革命實踐過程中逐步形成和發展起來的，從傳統的干部人事制度到國家公務員制度的建立和推行，經歷了較長的歷史過程。1953年，我國建立了在黨中央及各級黨委統一領導下、由中央和各級黨委組織部統一管理的分部分級管理干部的制度，奠定了干部管理體制的基本框架。數十年來，管理機構、管理權限和管理范圍等雖作過多次調整，但基本的管理模式仍然是分部分級管理干部的體制。這一管理體制與當時實行的計劃經濟體制相適應，具有管理權限高度集中、管理方式高度統一性和計劃性等特點。它為建國后迅速醫治戰爭創傷、恢復經濟、鞏固政權及以后的經濟建設起了重要的保障作用。

　　從20世紀50年代開始，國家和政府通過頒布有關法律和專項法規，把國家領導人和國務院組成人員的產生和任免納入法制的軌道。此外，國務院還制定了有關錄用。任免、調配、培訓、獎懲、工資，福利、退休、退職等方面的法令、規章和制度，有效地規范了國家行政機關乃至企事業單位的人事行為。

　　1966年至1976年的“文化大革命”，使我國的干部人事制度遭到嚴重的破壞，人事法制化進程被迫中斷。黨的十一屆三中全會以后，隨著社會主義建設新時期的到來，干部人事制度又進入了恢復、發展和改革的新階段。1980年8月，鄧小平關于《黨和國家領導制度的改革》的講話是我國進行干部人事制度改革的指導性文件，拉開了我國干部人事制度改革的序幕。

　　首先，將現有國家干部隊伍分解為中國共產黨各級組織的領導人員和工作人員，國家行政機關的領導人員和工作人員，國家權力機關、審判機關和檢察機關的領導人員和工作人員，群眾團體的領導人員和工作人員，企事業單位的管理人員等。對國家干部的合理分解，為建立不同類型工作人員的各具特色的人事管理制度提供了分類的基礎。

　　其次，對從國家干部隊伍中分離出來的國家行政機關的領導人員和工作人員實行公務員制度，依法實施有別于其他社會組織和企事業單位的管理措施和辦法。國家公務員制度的建立，不僅對提高國家行政機關工作人員的素質和行政效率有重要作用，而且突破了以往只在干部人事制度內做局部改革的框框，向建立科學靈活的、各具特色的、與社會主義市場經濟相配套的人事管理體制邁出了決定性的一步。所以，國家公務員制度雖然是干部人事制度改革的自我完善，但不是它的簡單再版，而是一個新的發展階段的開始。

　　另外，還多次調整人事管理機構，成立國家人事部;建立機關崗位責任制和領導班子任期目標責任制，采用民主評議的方法考核干部;打破干部任用上的單一委任制模式，實行委任、選任、考任，聘任等多種形式;實行專業技術聘任制，初步采用分類管理的辦法;下放干部管理權限，調整各級黨委組織部門和行政機關人事部門的干部管理范圍和權限;實行全民所有制單位人員辭職制，建立領導干部離休退休制，廢除領導職務終身制;建立國家行政機關工作人員回避制;進行國家公務員的試點。這些人事制度的改革措施，為我國建立國家公務員制度和人事行政改革奠定了基礎。

　　2.國家公務員制度的指導原則、基本內容和主要機制

　　國家公務員制度的指導原則、基本內容和主要機制在國務院于1993年8月14日頒布的《國家公務員暫行條例》中作了明確規定。這些規定既發揚了我國人事工作的優良傳統，又吸取了西方國家公務員制度的積極成果;既符合我國的國情，又具有科學性和先進性。

　　(1)國家公務員制度的指導原則

　　第一，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線。中國共產黨是全國各族人民的領導核心，是中華民族振興和社會主義現代化事業順利實現的根本保證。我國公務員制度必須旗幟鮮明地堅持中國共產黨的領導，不應照搬西方國家公務員制度的“政治中立”。堅持黨的領導絕不是要各級黨委直接管理公務員的具體事務，而是要堅定不移地貫徹黨的基本路線。黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義建設的偉大實踐證明黨的基本路線是完全正確的，是我國社會主義事業繁榮昌盛的生命線。我國公務員制度要獲得健康發展，成為新型的社會主義人事行政制度，就必須以黨的基本路線為指導原則，并具體地貫徹于公務員管理的整個過程和各個環節。

　　第二，堅持為人民服務的宗旨和德才兼備的用人標準。為人民服務是國家機關及其工作人員的根本宗旨。公務員制度必須在各個管理環節上具體體現這一根本宗旨，公務員也必須以此作為行為的根本準則。在我國，公務員享有憲法和公務員條例規定的權益，政府也保護公務員的合法利益，但我國公務員不是也不能成為一個與人民根本利益相抵觸的特殊利益集團，不是也不能演變為只為少數人利益服務而騎在人民頭上作威作福的特殊階層。堅持德才兼備的用人標準是我國人事工作的優良傳統。我國社會主義建設需要廣大干部掌握現代科學技術和先進管理技能，但更需要具有社會主義乃至共產主義的道德品質。任何時候都不能忽視或降低對德的要求，而且只有德才兼備才能堅持為人民服務的宗旨。

　　第三，堅持公開、平等、競爭、擇優的原則。國家公務員制度作為國家上層建筑的一個組成部分，體現統治階級意志，并為一定的經濟基礎和政治統治服務。國家性質不同，它們之間也就存在根本的區別。但它作為一種管理制度，在協調人和事之間的關系、發揮人的聰明才智和調動人的積極性等方面，又凝結著人類的智慧，蘊涵著科學的成分，因而，不同性質的國家在人事行政方面又可相互借鑒。西方資產階級學習中國封建時期的科舉制，建立起了近代公務員制度，同樣，我國現在也可以吸取西方國家公務員制度的有益經驗來促進人事制度的改革和公務員制度的建設。而這些科學成分和有益經驗，最重要的是堅持公開、平等、競爭、擇優的原則。這是國家公務員制度的靈魂和標志，離開這一原則，國家公務員制度就失去科學的根基。所以，《國家公務員暫行條例》以法規形式規定了對這一原則的堅持。公開、平等、競爭、擇優是相互聯系的，公開、平等是競爭、擇優的前提，而擇優則是在公開、平等條件下通過競爭而達到的目標和結果。建設一支優化、廉潔、高效的公務員隊伍，是各國政府努力實現的人事目標，因而公開、平等、競爭、擇優，也就成為各國公務員制度普遍堅持的原則。由于各國的發展水平和具體國情不同，實施這一原則的形式、范圍和程度也就各不相同。我國應根據國情，在錄用、考核、職務升降、獎懲和工資待遇等方面采取具體措施，以保證這一原則的貫徹。

　　(2)國家公務員制度的基本內容

　　依照《國家公務員暫行條例》的規定，國家公務員制度的基本內容可概括為：第一，公務員制度的法律依據、指導原則和適用對象;第二，公務員的義務和權利;第三，公務員的管理環節，這些管理環節包括職位分類、錄用、考核、獎勵、紀律、職務升降、職務任免、培訓、交流、回避、工資、保險、福利、辭職、辭退、退休;第四，管理和監督。國家公務員制度的上述基本內容，基本上涵蓋了公務員管理的全過程和有關的方方面面，是一個完整的、配套的公務員制度。

　　(3)國家公務員制度的主要機制

　　國家公務員制度之所以比干部人事制度更有生機和活力，在于它具有新的機制。

　　1)能力開發機制。國家公務員制度的重要目標是造就和培養一支優化、廉潔、精干、高效的國家公務員隊伍，為全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化提供重要的人力保證。這就決定它必須內在地具有強大的智力開發機制。國家公務員是社會各類人才資源中素質較高、能量較大的一個群體。但因為國家公務員以國家行政機關代表的身份執行政府授權的管理活動，是國家法律、法規和黨的路線、方針、政策的具體執行者，因此，公務員能否正確行使權力、執政為民，直接關系到黨和政府的形象和威望。其次，行政管理是通過行政法令自上而下地、強制性地進行的管理活動。公務員能否秉公執法、依法行政，直接關系到法律的尊嚴和社會的公正，因此，對國家公務員的素質、能力和作風必須提出高于其他社會群體的要求，國家公務員制度的智力開發機制必須強化。特別是人才強國戰略的實施，人力資源開發全球化特征的日益明顯，人力資源開發方法、手段的日益現代化，對國家公務員制度的智力開發機制的戰略性、全球性、系統性和技術創新必須有一個新的認識。

　　國家公務員制度的智力開發機制堅持干部隊伍“四化”方針和德才兼備原則，按照廉潔、勤政、務實、高效的要求，重點加強公務員隊伍的作風建設和能力建設。公務員中的領導干部必須把忠實實踐“三個代表”的要求作為首要條件，注重工作實績和群眾公認，構建以科學決策能力、駕馭全局能力、開拓創新能力為核心的能力框架。不同層次的公務員也應有不同標準的能力框架，以提高公務員為公眾服務和依法行政的能力。

　　開發的手段和形式是多種多樣的。構筑終身教育體系，提倡終身學習;開發、利用信息網絡技術，優化學習提高手段;弘揚創新精神，培養青年人才;樹立全球觀點，加強國際交流等，將大大強化公務員制度智力開發機制的功能和效果。

　　2)人才激勵機制。人才激勵機制是科學人事管理制度的基本內容，對于我國公務員制度更有其特殊的重要性和緊迫性。由于平均主義低工資制的長期實行，干部人事制度的激勵作用十分微弱，而公務員制度的激勵機制尚待建立。面對國內國際人才競爭的嚴峻形勢，公務員制度的人才激勵機制如果不積極建立健全，培養人才、吸引人才、用好人才的管理目標就可能落空，公務員隊伍建設就會受阻。

　　公務員制度的人才激勵機制首先要完善分配制度。公務員工資要與其勞動付出和崗位職責相適應，與經濟發展和物價水平相聯系，逐步提高工資水平，適當拉開工資差距，使人才激勵機制得到物質上的兌現和保證。其次，要完善獎勵制度。深入開展“為人民服務，讓人民滿意”的活動。對于依法行政，愛崗敬業，恪盡職守，無私奉獻，在推進改革開放和社會主義現代化建設中建功立業的公務員和公務員集體分別授予“人民滿意的公務員”和“人民滿意的公務員集體”榮譽稱號，享受相應的待遇。再次，完善福利制度，使公務員前瞻有望，后顧無憂。

　　3)新陳代謝機制。能進不能出，能上不能下，是干部人事制度僵化的一種頑癥。而強化新陳代謝機制不僅是醫治這一頑癥的良方，而且是增強公務員隊伍生機和活力的有力保證。為了保證行政管理過程的連續性和穩定性，國家公務員隊伍必須保持相對的穩定，但同時又必須有進有出，能上能下，保持必要的流動，在流動中保持穩定。國家行政機關的機構設置、編制、職位數額以及任職條件和年限等都有法規限制，不能隨意增減，更不能無限膨脹。既然如此，國家公務員隊伍就必須強化新陳代謝機制，不斷地吐故納新。國家公務員制度正是通過考試錄用、競爭上崗、考核、交流以及辭退、辭職、退休等法定環節，使符合條件的優秀人才及時補充，德才兼備、成績突出、群眾擁護的及時提拔，而年老和因健康情況不宜繼續工作的能正常退休，連續兩年考核不稱職的應予辭退，不愿意擔任公務員職務的允許辭職，等等。健全新陳代謝機制，使進出渠道暢通，上下升降有序，公務員隊伍就能增強朝氣和活力。

　　4)勤政廉政保障機制。全心全意為人民服務是國家機關及其工作人員的根本宗旨。反腐倡廉是關系到黨和國家生死存亡的一場嚴重的政治斗爭。國家機關大多數工作人員雖然勤懇工作，清明廉潔，但作為一種制度，干部人事制度尚缺乏堅強有力的勤政廉政的保障機制，以至于不正之風難以克服，腐敗現象屢有發生。因此，國家公務員制度的勤政廉政保障機制必須強化，反腐斗爭必須旗幟鮮明，標本兼治。《國家公務員暫行條例》在公務員的義務、權利、錄用、考核、獎勵、紀律、職務任免升降以及回避、交流等方面突出廉政勤政的要求，把反腐敗寓于公務員管理的各個環節之中，使反腐斗爭獲得法律和制度上的保障。健全勤政廉政的保障機制將使公務員保持蓬勃朝氣、昂揚銳氣和浩然正氣，遵紀守法、清正廉潔、剛正不阿。