2010年房地產(chǎn)估價(jià)師制度與政策輔導(dǎo)：我國城市土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)則

一、我國城市土地使用制度的立法現(xiàn)狀
我國土地使用制度改革以后，城市土地使用權(quán)開始進(jìn)入流通領(lǐng)域。城市土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系作為一種主體法律地位平等地民事法律關(guān)系，其流轉(zhuǎn)途徑主要表現(xiàn)為國有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等。改革開放以來，我國關(guān)于土地的立法進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。通過進(jìn)一步完善建設(shè)用地法律制度，確立城市土地國家所有制，頒布《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，以及進(jìn)一步修改《土地管理法》，基本確立了我國土地法律體系的基本框架。僅就促進(jìn)和規(guī)范城市國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而言，我國的有關(guān)立法基本遵循了堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制、堅(jiān)持土地有償使用、堅(jiān)持合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地以及土地統(tǒng)一管理的主要原則。
目前，我國涉及城市土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法包括：
(1)憲法。
(2)由全國人大或人大常委會(huì)依據(jù)《憲法》制定的、涉及調(diào)整城市土地法律關(guān)系的法律。
(3)國務(wù)院根據(jù)憲法和法律的授權(quán)制定的施行于全國的行政法規(guī)。
(4)國務(wù)院所屬的土地部門根據(jù)法律、法規(guī)和國務(wù)院的授權(quán)，在其職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布的行政規(guī)章。
(5)地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和地方政府的行政規(guī)章。
(6)最高人民法院的司法解釋等指導(dǎo)性文件。上述法律法規(guī)、司法解釋的制定和實(shí)施，構(gòu)建了城市土地使用法律制度的基本體系，樹立了依法規(guī)范使用土地資源的觀念，用法律手段確認(rèn)和保護(hù)了土地使用人的合法權(quán)益，規(guī)制了土地使用過程，維護(hù)了土地使用市場(chǎng)交易秩序，為城市土地使用權(quán)的產(chǎn)生、市場(chǎng)流轉(zhuǎn)以及物權(quán)立法奠定了基礎(chǔ)。
然而，相對(duì)于迅猛發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)來看，我國城市土地立法現(xiàn)實(shí)是明顯滯后的。具體表現(xiàn)為：第一，現(xiàn)行立法缺乏與其他相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合，對(duì)可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)有待于提高和落實(shí)。第二，立法主體過多，立法的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在立法沖突和立法漏洞現(xiàn)象。第三，行政規(guī)章的效力等級(jí)較低和變動(dòng)頻繁不利于房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和土地使用權(quán)的正常流轉(zhuǎn)。第四，土地行政管理體制尚未理順，對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行政干預(yù)較多。第五，土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)和轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的分隔管理，以及有無地上建筑物的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的分割管理，導(dǎo)致國家和地方政府無法及時(shí)、全面了解城市土地二、三級(jí)市場(chǎng)的權(quán)屬變動(dòng)情況和一級(jí)市場(chǎng)的交易情況，無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理行為，引導(dǎo)城市土地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。
二、城市土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問題
目前，從人民法院的審判實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，在城市土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在以下一些主要問題：
1、劃撥土地使用權(quán)人不繳納土地出讓金，不辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)，以合作開發(fā)、合作建房、投資入股等各種名義，用劃撥土地牟取利益，或在土地隱形市場(chǎng)非法交易劃撥土地。
2、以轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目為名，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。
3、在尚未簽訂土地使用權(quán)出讓合同或尚未交納土地出讓金，亦未辦理《國有土地使用權(quán)證》的情況下，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓他人或同他人聯(lián)合開發(fā)經(jīng)營(yíng)。
4、擅自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，不經(jīng)有關(guān)部門審核同意，也不辦理權(quán)屬登記過戶手續(xù)。
5、取得土地使用權(quán)后，未按照法律規(guī)定投入資金，或投入資金未達(dá)到法定比例，以轉(zhuǎn)讓為名炒賣土地。
6、土地使用權(quán)重復(fù)出讓或轉(zhuǎn)讓。
7、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，擅自改變出讓合同規(guī)定的土地用途。
8、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，土地使用價(jià)格評(píng)估隨意。
9、在無償劃撥土地變?yōu)橛袃敵鲎屚恋剡^程中，國有企業(yè)或集體企業(yè)取得廉價(jià)土地使用權(quán)。10、以劃撥方式取得土地使用權(quán)并享受減免稅費(fèi)優(yōu)惠政策后，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以市場(chǎng)價(jià)出售商品房，使國家給予部分居民的土地優(yōu)惠變成了開發(fā)者的收益。
三、完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的思考
當(dāng)前，關(guān)于城市國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的法律規(guī)定仍然很零散，缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性。《憲法》、《民法通則》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》雖然都規(guī)定了國有土地使用權(quán)的概念，但國有土地使用權(quán)的法律性質(zhì)仍不明確；關(guān)于國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑，以及各流轉(zhuǎn)合同的概念、法律特征等也均無詳細(xì)、統(tǒng)一的規(guī)定。因此，筆者認(rèn)為，完善城市土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的關(guān)鍵，就是要以《物權(quán)法》的起草和制定為契機(jī)，形成全面配套的城市國有土地使用權(quán)民事法律制度，提升土地物權(quán)民事法律制度的整體地位。
按照物權(quán)法原則，物權(quán)的概念、效力、客體、分類和變動(dòng)必須由法律加以規(guī)定。所以建立城市土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)民事法律制度的重要前提，就是在我國建立起完備的物權(quán)法律制度體系。具體的立法設(shè)想如下：
第一，將《土地管理法》中“土地所有權(quán)和使用權(quán)”等土地民事法律制度的內(nèi)容刪除，在《物權(quán)法》中作出相應(yīng)的規(guī)定。
第二，借鑒傳統(tǒng)民法理論對(duì)物權(quán)立法的有益經(jīng)驗(yàn)，繼承民族立法的優(yōu)秀傳統(tǒng)，重構(gòu)我國用益物權(quán)制度體系。確定用益物權(quán)的概念、特定內(nèi)涵和外延表述，加強(qiáng)用益物權(quán)名稱的唯一性、種類的區(qū)別性、體系的系統(tǒng)性。
第三，遵循沿用成習(xí)的法律概念，創(chuàng)設(shè)新型的用益物權(quán)制度——土地使用權(quán)制度，使土地使用權(quán)制度成為今后用益物權(quán)制度的重要組成部分。明確規(guī)定土地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的他物權(quán)，而不同于作為所有權(quán)權(quán)能之一的使用權(quán)能，承認(rèn)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離的正當(dāng)性，確定土地使用權(quán)占有、使用、收益、處分權(quán)能實(shí)現(xiàn)的條件，形成一套完整的土地使用制度。
第四，明確規(guī)定土地使用權(quán)的概念、種類、內(nèi)容、行使方式、取得方式、流轉(zhuǎn)方式、喪失原因等。
第五，統(tǒng)一國有土地使用權(quán)的概念、法律性質(zhì)，以及城市土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑。分別明確國有土地使用權(quán)劃撥、國有土地使用權(quán)出讓、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、國有土地使用權(quán)出租、國有土地使用權(quán)抵押等概念、法律特征、范圍、批準(zhǔn)權(quán)限、權(quán)利行使期限和行使條件、流轉(zhuǎn)生效條件等。
我國城市土地使用制度改革已走過了十幾年的路程，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的今天，研究民事法律制度對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的影響，對(duì)于確保土地使用權(quán)在土地有形市場(chǎng)正常流轉(zhuǎn)，提高城市國有土地利用效率，有效配置稀缺資源，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。