淺論政府投資建設項目施工合同管理

    隨著我國市場經濟體制的不斷完善，政府投資建設項目管理也不斷得以發展，而施工合同管理是政府投資建設項目管理中的一項重要環節，管理的完善與否，直接關系到建設項目最后竣工結算的質量，從源頭上為資金合理支出把好關。如何依法管理好施工合同已成為政府投資建設項目管理中的重要課題。本文就政府投資建設項目施工合同管理問題作一番探討。

    一、政府投資建設項目施工合同管理現狀與存在問題

    在市場經濟的形勢下，建設工程合同的當事人雙方——建設單位（發包人）和施工企業（承包人），作為建筑產品的需求主體和供給主體，因為各自在市場中追求的利益不同，決定其在建設工程施工合同簽訂過程中立場也必然不同，必須在合同中最大限度地約定符合各自利益的合同條款。

    目前，政府投資項目已基本采用招投標的辦法，但是合同的簽訂和管理仍然存在很多問題。各級財政部門應不斷加強合同管理的監督力度，使合同和招投標文件可以規范建設單位和承包商雙方的行為。合同管理主要存在下列問題：一是合同條款與招標文件不一致，實際操作過程中，招標文件委托給招標代理機構編寫，并代理工程的招投標準備工作；而建設工程施工合同則是由建設單位合同管理的相關人員，在投投標工作完成之后與承包商簽訂。這種時間與空間上的錯位往往容易造成招標代理機構和建設單位溝通和理解的不一致，為承包商事后索賠創造了可以利用的空間。二是合同條款存在不公正性，合同中應約定而不約定的現象普遍存在，造成合同不能有效約束承包商的行為。最終給政府投資造成不必要的損失。三是管理人員責任心不強，簽訂不仔細。四是主觀上故意性。由于利益的驅動，有的建設單位“默許”承包商對“低價中標”的工程通過合同的修正來達到“高價索賠”的目的。甚至有的建設單位，直接在合同條款中作出一定的讓步。

    二、施工合同管理中應注意的問題和內容

    建設工程施工合同的管理分為行政部門管理和當事人管理兩個層次。行政部門分為工商行政管理部門和建設行政管理部門的管理。當事人的管理分為發包人的管理和承包人的管理，發包人的管理又分為發包人簽訂管理和履行管理。

    （一）行政部門管理各級工商行政管理部門和建設行政主管部門，應當依法對建設工程施工合同進行管理。

    （二）簽訂管理施工合同簽訂管理分為簽訂前管理和談判簽訂管理兩個階段。

    1.簽訂前管理在發包人具備與承包人簽訂施工合同前提條件的情況下，發包人主要是對承包人的資格、資信和履約能力進行預審。發包人只有經過對承包人各個方面的預審，對承包人有了充分了解后，簽訂的施工合同才有可靠保障。對承包人的資格預審，招標工程可通過招標預審進行；非招標工程可通過社會調查進行。

    2.談判簽訂管理施工合同談判和簽訂是談判管理的兩個程序。談判是發包人經過對承包人資格預審后，認為可以將建設工程委托其施工，就可以與其進行簽訂合同的談判。

    招標文件和投標文件，即“要約”和“承諾”過程，也是一種談判方式。在談判時，對合同內容要具體，責任要明確，對談判內容雙方達成一致的意見。要有準確的文字記載。經過談判后，雙方對施工合同取得完全一致意見后，即可正式簽訂施工合同文件，經雙方簽字、蓋章后，施工合同即正式簽訂完畢。

    （三）履行管理發包人在合同履行中主要從以下幾個方面進行管理：1.嚴格按照施工合同規定，履行應盡的義務。施工合同內規定由發包人負責的工作，是使合同最終實現的基礎，發包人必須嚴格按照施工合同規定的時間和有關要求履行應盡的義務，才能有權要求承包方履行合同。

    2.按施工合同規定行使權力。在施工合同履行管理中，發包人主要行使工期控制權、質量檢驗權和數量驗收權。

    （1）工期控制權。工期控制總目標，是使建設工程按合同規定的竣工日期如期竣工，投入使用。

    （2）質量檢驗權。工程質量控制總目標，是使建設工程質量達到合同規定的質量等級要求。

    （3）數量驗收權。按合同約定的結算方式，承包人按月或分段提交已完工程量報告，發包人應按合同約定的程序、驗收工程量，作為撥付工程進度款的依據。

    3.按施工合同規定行使工程竣工驗收權和履行工程竣工結算義務（1）竣工驗收。發包人在收到承包人提供完整的工程竣工資料和竣工驗收報告后，應按合同規定的程序，組織工程驗收。驗收合格后，簽署竣工驗收證明；驗收不合格，向承包人提供修改意見，由承包人修改后，再組織驗收。有保修期的施工合同，在工程竣工驗收后，保修期內，發包人還要進行施工合同保修條款的履行管理。

    （2）竣工結算。工程竣工結算是施工合同履行的重要步驟，也是施工合同履行管理的最后階段。在工程辦理完竣工驗收手續后，發包人應按有關部門規定的工程價款結算方法和施工合同內規定的結算程序辦理工程價款結算撥付手續。工程竣工結算和撥款完畢后，施工合同即履行完畢，終結雙方的權利和義務關系。有保修期的施工合同，在合同規定的保修期內，發包人與承包人之間在保修條款內仍存在權利和義務關系。

    三、加強合同管理措施

    通過實際工作中存在的問題，不難看出，雖然從制度、操作等各個方面，有關部門對政府投資的建設工程作出了一定的規定，但仍存在一部分合同管理方面的缺失。我們應該針對出現的問題，努力尋找解決方案，從而使財政建設資金能夠得到更加有效的使用。

    1.明確規章制度。各級建設工程行業主管部門針對建設工程施工合同的特點，制定出一套建設工程施工合同“管理細則”已迫在眉睫。作為政府項目投資主體的各級財政部門應積極參與“細則”的制定與審核，尤其在對工程造價的控制上，對政府投資項目應作出細致、明確的規定。

    2.各級財政部門應加強對建設單位合同管理人員的職業道德素養和專業技術素養的培訓。根據建設工程施工合同的特點，總結以往政府投資項目合同管理，尤其是工程造價管理方面的經驗與教訓，對工程建設過程中可能出現的各種情況了然于胸，并在合同的簽訂過程中作出有利于工程造價控制的對策，從而為國家財政節省建設資金。

    3.財政部門應在建設工程施工合同簽訂前期對合同條款的合理性、合法性進行審核。財政部門應配合建設單位，組織技術經濟方面的專家，審核合同條款是否真實、齊全，并對承包方投標文件進行了解。通過審核和了解，對不合理、不合法的條款及時予以糾正，不齊全的條款要補齊，使建設工程施工合同在實施中減少合同糾紛和違約，避免對建設單位造成不必要的損失。

    4.財政部門應積極參與項目“代建制”的推行，加強對代建機構的監督管理力度，并利用“代建制”在合同管理中的優勢，徹底消除在政府投資項目建設過程中存在的項目建、管、用不能分離的弊端，對政府投資項目的工程造價進行合理確定和有效控制。

    5.制訂相應的補充條款。各級財政部門應對工程建設過程中將會發生的情況作出充分預見，制訂出一套針對政府投資項目特點的補充條款，尤其對工程造價控制的條款應細致、明確，并有利于節約財政建設資金。

    6.財政部門應督促實行政府投資管理的建設單位做好向各層次管理者做“合同交底”的工作，把合同責任具體落實到各責任人和合同實施的具體工作中。特別是在工程使用非標準的合同文本或有關人員不熟悉合同文本時，“合同交底”工作尤為重要