一、BT的涵義
　　1、BOT的涵義
　　BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，是政府將一個基礎(chǔ)設(shè)施項目的特許權(quán)授予承包商。承包商在特許期內(nèi)負責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)和運營，并回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤，特許期結(jié)束后將項目所有權(quán)移交政府。
　　2、BT是BOT的一種變形方式 
　　BOT融資在實際運作過程中產(chǎn)生了許多變形，BT（Build建設(shè)-Transfer轉(zhuǎn)讓）就是BOT的一種歷史演變，即政府通過特許協(xié)議，引入國外資金或民間資金進行專屬于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完工后，該項目設(shè)施的有關(guān)權(quán)利按協(xié)議由政府贖回。 
　　在我國BOT項目實踐中，BT并不多見。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，|考試大|民間資金（私人或企業(yè)）日趨活躍，非運營性市政工程的BT融資建設(shè)方式的應(yīng)用也日趨廣泛，本文試圖結(jié)合新江灣城市政道路建設(shè)，從實施過程中的質(zhì)量控制方面分析BT項目存在的不足之處，提出解決問題的設(shè)想。
　　3、新江灣城市政道路BT建設(shè)方式
　　新江灣城位于上海市楊浦區(qū)，原為軍用機場用地。隨著上海市經(jīng)濟發(fā)展和城市空間的擴展，新江灣城將建成全國一流的現(xiàn)代化生態(tài)示范居住區(qū)。 
　　新江灣城市政道路及配套設(shè)施建設(shè)是上海市東北部城市開發(fā)的重要的社會公益項目，具有投資大、建設(shè)周期短、總體規(guī)劃先進和配套工作量大的特點，是上海市繼浦東開發(fā)后的又一個大型整體城市開發(fā)項目。 
　　為了盡快推進新江灣城的土地開發(fā)建設(shè)，并滿足總體規(guī)劃要求和建設(shè)目標(biāo)，城區(qū)內(nèi)道路施工（包括橋梁及部分市政配套設(shè)施）采用了由施工總承包單位BT投標(biāo)的融資建設(shè)方式。 
　　二、BT合同關(guān)系的質(zhì)量責(zé)任
　　1、BT法律性質(zhì)的特殊性
　　BT是一種新型、特殊的投資方式，它是政府或項目主辦人授權(quán)私人或企業(yè)投資者進行BT項目建設(shè)的協(xié)議，不同于政府對建設(shè)項目的批準書。BT特許協(xié)議并不專屬于平等主體之間的合同，有其自身的法律特征，而BT項目施工總承包較傳統(tǒng)意義上的BT項目的法律關(guān)系更加復(fù)雜。
　　BT特許協(xié)議的特殊性是BT運作中其內(nèi)涵和外延，涉及到民事、行政、經(jīng)濟法等，在一個BT項目建設(shè)的各個環(huán)節(jié)中，如投資、融資、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓等，必須根據(jù)其法律特性建立一系列的合同來規(guī)范和約束雙方的行為，以明確所涉及到的當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。而建筑工程作為“百年大計”的質(zhì)量管理和控制則是BT項目在建設(shè)和轉(zhuǎn)讓過程中的重要環(huán)節(jié)，是這些合同的重要內(nèi)容之一。
　　2、BT項目施工總承包合同質(zhì)量要求特點
　　BT項目施工總承包的合同與一般意義的BT項目合同大體相同，僅在建設(shè)合同中有較大的區(qū)別，為了分解融資的難度，減少施工總承包單位的融資量，整個工程往往劃分為多個標(biāo)段，由多個施工總承包單位承建。這樣對BT項目施工總承包單位而言，其建設(shè)合同中建造施工和維護的工程量較一般意義的BT項目少，但作為政府或項目主辦人為保證整個工程項目的建設(shè)完成，經(jīng)常在合同中明確施工總承包單位配合設(shè)計單位和其他工程施工的義務(wù)，從而使建設(shè)合同復(fù)雜化，增加了施工總承包單位的風(fēng)險。
　　在新江灣城城市道路及配套工程的BT項目建設(shè)中，施工總承包單位僅對城區(qū)內(nèi)道路施工（包括道路、雨污水管道、橋梁及部分市政配套設(shè)施）進行融資建設(shè)，其他公用管線（如煤氣、上水、電力電纜、通訊等）則由相應(yīng)主管部門委托專業(yè)單位承建，但合同中明確約定道路質(zhì)量由施工總承包單位負責(zé)，在工程竣工完成并保修三年后才回購。這對BT施工總承包單位的質(zhì)量要求是較高的，因為總承包單位不僅要對自己施工的工程質(zhì)量負責(zé)，還要對與自己沒有合同關(guān)系的公用管線施工單位的工程質(zhì)量（僅指可能對總承包單位質(zhì)量造成影響的部分）負責(zé)。而且在工程竣工后要養(yǎng)護和保修三年，經(jīng)驗收合格后才能移交回購，比目前國家規(guī)范的要求嚴格得多，使施工總承包單位不得不對工程質(zhì)量管理和控制引起高度重視。
　　為了達到新江灣城“生態(tài)型、科技型”的建設(shè)要求，施工質(zhì)量不僅要滿足有關(guān)國家規(guī)范的要求，而且允許施工總承包單位對原設(shè)計進行優(yōu)化，鼓勵施工總承包單位采用新工藝、新技術(shù)、新材料以保證工程質(zhì)量。 
　　三、BT項目的質(zhì)量風(fēng)險控制
　　1、BT項目的質(zhì)量控制缺陷
　　1.1BT項目的融資建設(shè)成本對質(zhì)量的影響
　　由于采用BT方式必須經(jīng)過確定項目、項目準備、招標(biāo)、談判、簽署與BT有關(guān)的合同，移交等階段，涉及到政府許可、審批以及資金擔(dān)保等諸多環(huán)節(jié)，牽扯的范圍廣，操作的難度大，障礙多，不易實施，最重要的是融資成本也因中間環(huán)節(jié)多而增高，造成BT項目建設(shè)成本過大。而由于BT法律關(guān)系復(fù)雜，是一種合同的組合，融資監(jiān)管難度大。極易造成BT項目的參與各方打著“節(jié)約成本”的旗號，降低工程建設(shè)標(biāo)準或建設(shè)資金延誤，使工程質(zhì)量得不到足夠的保證。
　　1.2BT項目的分包情況嚴重
　　由于BT方式中政府或項目主辦人只與項目總承包人發(fā)生直接聯(lián)系，工程建設(shè)由總承包單位負責(zé)落實，因此項目的落實可能被細化，建設(shè)項目的分包將愈顯嚴重。目前的建筑市場競爭激烈，施工單位良莠不齊，分包嚴重的工程往往也是質(zhì)量問題較多的工程。
　　1.3BT項目質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證
　　在BT項目中，政府根據(jù)備案制的要求進行質(zhì)量監(jiān)督，投資方建立三級質(zhì)量保證體系，健全各項管理制度，抓好安全生產(chǎn)。但是，投資方出于其利益考慮，在BT項目的建設(shè)標(biāo)準、建設(shè)內(nèi)容、施工進度等方面存在問題，建設(shè)質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證。

　2、BT項目中的質(zhì)量風(fēng)險控制
　　BT項目的所需資金越大，實施時面臨的風(fēng)險就越大，風(fēng)險的妥善處置關(guān)系到項目成效，需要對投資風(fēng)險的管理對策進行研究，因而從項目跟蹤階段就進行有效的風(fēng)險分析和評價，確定風(fēng)險種類，擬定相應(yīng)的風(fēng)險回避對策，以確保項目的順利進行。 
　　BT項目的質(zhì)量風(fēng)險主要在項目的實施和轉(zhuǎn)讓過程中，但對質(zhì)量風(fēng)險的控制應(yīng)貫穿于BT項目的談判、簽訂、履行和轉(zhuǎn)讓全過程。因此規(guī)避風(fēng)險尋求法律的支持，以合同約束各方的關(guān)系，對BT項目的健康有序運行十分必要。
　　2.1完善BT運行的法律機制，以合同約束各方的質(zhì)量行為
　　在BT項目的談判中，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和司法部《招標(biāo)投標(biāo)公證程序細則》審查整個招投標(biāo)過程，特別是對開標(biāo)過程的真實性、合法性進行現(xiàn)場公證，通過招標(biāo)投標(biāo)方式從優(yōu)確定投資者和建設(shè)者。
　　在BT項目企業(yè)確定后，政府或項目主辦人應(yīng)與該項目企業(yè)簽訂《投資建設(shè)合同書》，這個合同書是BT項目的核心協(xié)議，必須確保其真實合法有效，應(yīng)在合同中明確工程建設(shè)采用的技術(shù)規(guī)范和質(zhì)量驗收標(biāo)準。如果項目企業(yè)由多家投資者組成，應(yīng)分別明確投資者之間的質(zhì)量職責(zé)和確保工程質(zhì)量滿足驗收標(biāo)準的相互協(xié)作關(guān)系，使BT項目的質(zhì)量責(zé)任更趨規(guī)范化。
　　在BT項目履行過程中BT項目企業(yè)對建筑工程、物資采購等一系列的招投標(biāo)活動和簽訂一系列的合同，政府或項目主辦人應(yīng)根據(jù)具體工程類別，對設(shè)計方面、建設(shè)方面、物資采購方面、設(shè)備供應(yīng)方面的情況進行深入細致地分析，幫助完善其合同條款的技術(shù)規(guī)范和質(zhì)量標(biāo)準。 
　　BT項目的投資方完成BT項目工程建設(shè)后，向政府或項目主辦人提出書面申請，由政府組織交工驗收，此時應(yīng)根據(jù)合同約定的驗收標(biāo)準對工程項目逐一進行驗收，合格后投資方向政府申請移交，政府書面確認后，即擁有該BT項目的所有權(quán)和使用權(quán)。 
　　2.2強化政府對BT項目的監(jiān)督
　　根據(jù)不同的BT項目，強化政府對BT項目的監(jiān)督。政府可通過以下途徑監(jiān)督： 
　　（1）提供技術(shù)資料、培訓(xùn)管理人員、有效地發(fā)揮財力資金的杠桿效應(yīng)，確保BT項目工程質(zhì)量。 
　　（2）設(shè)立相應(yīng)的資產(chǎn)、質(zhì)量狀況指標(biāo)。嚴格審查施工隊伍的資質(zhì)和社會信譽度，監(jiān)理工程師如發(fā)現(xiàn)承包人有分包嫌疑時有權(quán)進行調(diào)查核實，承包人應(yīng)提供有關(guān)資料并配合調(diào)查。如施工隊伍與承包人沒有直接的隸屬關(guān)系，且獨立管理或承擔(dān)某一部分施工的，應(yīng)視為非法分包，必須杜絕。 
　　（3）負責(zé)BT項目的全過程監(jiān)督。政府對BT項目的設(shè)計、項目招投標(biāo)、施工進度、建設(shè)質(zhì)量等進行監(jiān)督與管理，有權(quán)向投資方提出管理上、組織上、技術(shù)上的整改措施。
　　四、BT工程實施過程中的質(zhì)量控制
　　新江灣城市政道路BT項目施工總承包自2002年底實施以來，新江灣城工程建設(shè)指揮部已完成所有BT標(biāo)的招投標(biāo)工作，進入了全面實施階段，部分道路已完成了施工，經(jīng)市政質(zhì)檢總站的幾次中間質(zhì)量檢查驗收，完全符合國家和上海市地方的有關(guān)質(zhì)量驗收標(biāo)準。對BT項目建設(shè)這種新的投融資建設(shè)模式的質(zhì)量管理也積累了一定的經(jīng)驗。
　　1、建立三方質(zhì)量管理機制，明確質(zhì)量權(quán)限和職責(zé)
　　由于BT標(biāo)的特許性質(zhì)，在工程建設(shè)期間和轉(zhuǎn)讓之前總包方既是投資者又是建設(shè)者，與新江灣城工程建設(shè)指揮部（項目公司）及作為第三方見證的監(jiān)理公司的質(zhì)量職責(zé)和權(quán)限必須進行明確劃分，從而建立各自的質(zhì)量管理體系，既要全面覆蓋工程質(zhì)量管理的方方面面，又要設(shè)置好相互的質(zhì)量管理接口。
　　在新江灣城的建設(shè)中，各BT標(biāo)的總包方各自在現(xiàn)場由工程技術(shù)及管理人員組成的現(xiàn)場班子對分包商的工程質(zhì)量、進度和投資等進行控制，并且是分兩班24小時在崗進行工程全方位、全過程的質(zhì)量控制及工序驗收簽認工作。
　　監(jiān)理公司受聘于指揮部，在工程現(xiàn)場實施工程質(zhì)量控制，可以對總包方、分包商的工作進行質(zhì)量控制和檢查，也有權(quán)對總包方的施工文件、各項施工記錄進行抽查，但不能直接向總包方發(fā)任何指令。指揮部根據(jù)其對現(xiàn)場違規(guī)施工或不符合施工圖紙、不符合施工及驗收規(guī)范的意見或建議向總包方直接發(fā)出，同時也抄送給監(jiān)理公司。 
　　指揮部實際上與監(jiān)理公司的作用等同，不是業(yè)主而僅僅是業(yè)主的代表。監(jiān)理公司作為指揮部的獨立技術(shù)質(zhì)量顧問組。在工程施工過程中的質(zhì)量控制、工序驗收，在審查施工圖等項工作中均以監(jiān)理公司為主。此外，指揮部與總包方或與政府主管部門發(fā)生技術(shù)質(zhì)量方面的爭議時，指揮部往往讓監(jiān)理公司出面從技術(shù)質(zhì)量角度找出論證，做出解釋或從中協(xié)調(diào)。在實際工作中，指揮部主要起到工程進度和工程支付與內(nèi)外協(xié)調(diào)作用，而監(jiān)理公司主要起到工程質(zhì)量控制的作用。 
　　2、總包方對設(shè)計優(yōu)化和共享成果的權(quán)力
　　在BT項目中，當(dāng)指揮部與市政府審查批準本工程的施工圖設(shè)計后，總包方以被批準的施工圖設(shè)計尋找設(shè)計院進行設(shè)計優(yōu)化，優(yōu)化圖紙被指揮部和市政府批準后則可做為施工的依據(jù)，總包方與指揮部可以共享優(yōu)化設(shè)計帶來的科研成果和成本節(jié)約，設(shè)計院作為總包方的分包商僅起繪圖的作用。圖紙規(guī)格數(shù)量、斷面位置、圖紙表示方法都由總包方的技術(shù)人員確定，設(shè)計院已變?yōu)閺膶俚匚弧Ｋ�以在工程實施過程中，總包方代替設(shè)計院處理有關(guān)設(shè)計問題也便習(xí)以為常了。
　　3、必須養(yǎng)成遵守合同和法規(guī)的觀念
　　BT項目的“建設(shè)合同”從項目啟動到試運轉(zhuǎn)完成，每個步驟都詳細說明雙方的權(quán)利和義務(wù)、實施的步驟、完成日期、出圖的數(shù)量、施工完成的部位、驗收檢驗方法、各種運作表格公式等等，看起來雖繁瑣，但實際運作起來可以減少很多矛盾。 
　　遵守合同觀念，遵守規(guī)范觀念，實質(zhì)上還是一個守法的觀念。工程開始，每次開會指揮部與總包方發(fā)生爭議時互不相讓，各自拿出合同條款，據(jù)理力爭，誰符合“特許權(quán)協(xié)議”，理由充分，誰就勝利，中間沒有裁判，最后統(tǒng)一到對合同理解一致，爭端才告結(jié)束。 
　　在市場競爭日益激烈的大潮中，建筑市場采用BT方式的工程將越來越多，特別是我國加入WTO以后，對外開放已成定局，與外商競爭不可避免。在我國現(xiàn)有體制下加強對BT項目的質(zhì)量風(fēng)險控制和管理的探索和研究，不僅是BT項目參建各方在競爭中取勝的法寶，也是規(guī)范BT項目建設(shè)的重要手段。