2010年國家公務員(新大綱)申論熱點：問責制

　　>> 熱點分析

　　行政問責制，又稱行政責任追究制度，主要是指特定的問責主體通過一定的程序，針對行政機關及其公務員應當履行而沒有履行相應的職責和義務的情況下，必須承擔否定性后果的一種追究制度。作為民主制度的組成部分，行政問責就是通過各種方式讓掌握公共權力的政府機關及其行政人員切實為其行為負起責任來，其實質在于防止和阻止政府機關及其行政人員濫用或誤用公共權力。

　　當前我國行政問責制存在的問題有：

　　(一)職責不清和職能交叉，責任主體難以明確

　　行政問責制的一個重要的政治基礎，就是對于每一個行政人員的權力與責任要有一個明確的劃分，擁有清晰的責、權、利，合理地配置和劃分行政權力。只有這樣，才能提高政府的責任意識和管理水平，真正發揮行政問責制的作用。

　　由于目前我國政治體制和行政體制改革不到位,導致當前我國黨政關系錯綜復雜，職責不清和職能交叉，使得責任落實和責任追究過程中責任主體難以明確。在追究責任時，相關部門相互推諉，出現誰都有責任，誰又都沒有責任的情況;或者在問責中，問責客體具體應當承擔什么責任，模糊不清。突出表現在黨政之間、不同層級之間、正副職之間三個方面。

　　(二)以同體問責為主，異體問責相對薄弱

　　根據世界各國問責制的實踐，問責制既需要同體問責，也需要異體問責，但關鍵在于異體問責。異體問責是一種更有效、更符合民主政治要求的問責方式，離開異體問責的行政問責制是蒼白無力、缺乏持續性的。由于相關法律規定的缺失,我國目前的行政問責,以同體問責為主，主要是由黨委和政府來實施行政問責,問責的制度依據主要是黨的文件和行政機關的行政法規、規章及其他規范性文件，異體問責相對比較薄弱。雖有罷免制度,也主要是對已有違法犯罪行為的官員才實行等。這些都嚴重影響了行政問責的效果。

　　(三)問責范圍過于狹窄

　　時下的問責實踐，一些地方政府似乎更多停留在行政領導體系中，努力貫徹對上級負責、對權力負責的制度化，而在對法律負責、對公眾負責、對權利負責的努力上有所欠缺。從我國實施行政問責制以來，追究了一大批行政官員，一些重大事故問責了相應的行政首長。但總的來看，我國的問責范圍太小，主要表現為：一是行政問責僅僅停留在人命關天的大事上，對影響力、破壞力大的所謂“小事”卻不問責。二是行政問責僅僅限于安全事故領域，對其他領域應擔負領導過失責任的官員卻不問責。三是行政問責只是針對濫用職權的違法行政行為，而不針對無所作為的行政行為。四是問責只是針對經濟上的過失，而對政治等其他領域的過失卻不問責。五是問責僅僅局限于執行環節而不問責決策和監督環節。

　　(四)行政問責制的相關法制不完善

　　目前，我國行政問責制的相關法制很不完善。雖然行政問責制適用的法規、條例有黨的條例、中央和地方政府的法規,但這些規定大多責任標準過于籠統，存在著較大的自由裁量空間，在認定和追究責任的過程中,就不可避免地會出現處罰與責任不相適應的情況，不夠科學;問責主體缺乏有效的監督制約機制,行政問責的決定權掌握在行政領導手里，容易受個人好惡和人為因素的影響;責任追究彈性較大,存在畸輕畸重、責罰不相適應的問題。這種缺乏法律保障和制度支撐的行政問責,最終可能導致問責流于形式。

　　(五)行政問責文化氛圍沒有形成

　　官本位思想的長期存在，使得很多官員思想深處依舊是官主民仆，官貴民賤，官賢民愚，也就造成了官員沒有問責的習慣，老百姓因為“畏官”“懼官”心理，而缺乏問責的勇氣，從而缺少了行政問責文化的根基與氛圍。所以，在我國要追究權力者的責任，行使行政問責制并作出相應的處理，往往遇到各種各樣的阻力。這種問責文化的缺失與落后也就阻礙了行政問責制的建設。

　　(六)行政問責的配套制度難以到位

　　推行行政問責制是一項復雜的系統工程，必須依靠各項改革措施的銜接配套，做到整體推進。當前由于配套制度還不完善、不到位，直接影響了行政問責制的順利貫徹落實。如行政公開程序缺乏制度保障;缺乏科學的干部考核評價機制;被問責的行政主體救濟與保障機制不完善等。

　　>> 政策鏈接

　　關于實行黨政領導干部問責制的暫行規定

　　第一章 總則

　　第一條為加強對黨政領導干部的管理和監督，增強黨政領導干部的責任意識和大局意識，促進深入貫徹落實科學發展觀，提高黨的執政能力和執政水平，根據《中國共產黨章程》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》等黨內法規和《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國公務員法》等國家法律法規，制定本規定。

　　第二條本規定適用于中共中央、國務院的工作部門及其內設機構的領導成員;縣級以上地方各級黨委、政府及其工作部門的領導成員，上列工作部門內設機構的領導成員。

　　第三條對黨政領導干部實行問責，堅持嚴格要求、實事求是，權責一致、懲教結合，依靠群眾、依法有序的原則。

　　第四條黨政領導干部受到問責，同時需要追究紀律責任的，依照有關規定給予黨紀政紀處分;涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

　　第二章 問責的情形、方式及適用

　　第五條有下列情形之一的，對黨政領導干部實行問責：

　　(一)決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的;

　　(二)因工作失職，致使本地區、本部門、本系統或者本單位發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的;

　　(三)政府職能部門管理、監督不力，在其職責范圍內發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的;

　　(四)在行政活動中濫用職權，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發群體性事件或者其他重大事件的;

　　(五)對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的;

　　(六)違反干部選拔任用工作有關規定，導致用人失察、失誤，造成惡劣影響的;

　　(七)其他給國家利益、人民生命財產、公共財產造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。

　　第六條本地區、本部門、本系統或者本單位在貫徹落實黨風廉政建設責任制方面出現問題的，按照《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，追究黨政領導干部的責任。

　　第七條對黨政領導干部實行問責的方式分為：責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。

　　第八條黨政領導干部具有本規定第五條所列情形，并且具有下列情節之一的，應當從重問責：

　　(一)干擾、阻礙問責調查的;

　　(二)弄虛作假、隱瞞事實真相的;

　　(三)對檢舉人、控告人打擊、報復、陷害的;

　　(四)黨內法規和國家法律法規規定的其他從重情節。

　　第九條黨政領導干部具有本規定第五條所列情形，并且具有下列情節之一的，可以從輕問責：

　　(一)主動采取措施，有效避免損失或者挽回影響的;

　　(二)積極配合問責調查，并且主動承擔責任的。

　　第十條受到問責的黨政領導干部，取消當年年度考核評優和評選各類先進的資格。

　　引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務。

　　對引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，可以根據工作需要以及本人一貫表現、特長等情況，由黨委(黨組)、政府按照干部管理權限酌情安排適當崗位或者相應工作任務。

　　引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年后如果重新擔任與其原任職務相當的領導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見。

　　第三章 實行問責的程序

　　第十一條對黨政領導干部實行問責，按照干部管理權限進行。紀檢監察機關、組織人事部門按照管理權限履行本規定中的有關職責。

　　第十二條對黨政領導干部實行問責，依照下列程序進行：

　　(一)對因檢舉、控告、處理重大事故事件、查辦案件、審計或者其他方式發現的黨政領導干部應當問責的線索，紀檢監察機關按照權限和程序進行調查后，對需要實行問責的，按照干部管理權限向問責決定機關提出問責建議;

　　(二)對在干部監督工作中發現的黨政領導干部應當問責的線索，組織人事部門按照權限和程序進行調查后，對需要實行問責的，按照干部管理權限向問責決定機關提出問責建議;

　　(三)問責決定機關可以根據紀檢監察機關或者組織人事部門提出的問責建議作出問責決定;

　　(四)問責決定機關作出問責決定后，由組織人事部門辦理相關事宜，或者由問責決定機關責成有關部門辦理相關事宜。

　　第十三條紀檢監察機關、組織人事部門提出問責建議，應當同時向問責決定機關提供有關事實材料和情況說明，以及需要提供的其他材料。

　　第十四條作出問責決定前，應當聽取被問責的黨政領導干部的陳述和申辯，并且記錄在案;對其合理意見，應當予以采納。

　　第十五條對于事實清楚、不需要進行問責調查的，問責決定機關可以直接作出問責決定。

　　第十六條問責決定機關按照干部管理權限對黨政領導干部作出的問責決定，應當經領導班子集體討論決定。

　　第十七條對黨政領導干部實行問責，應當制作《黨政領導干部問責決定書》。《黨政領導干部問責決定書》由負責調查的紀檢監察機關或者組織人事部門代問責決定機關草擬。

　　《黨政領導干部問責決定書》應當寫明問責事實、問責依據、問責方式、批準機關、生效時間、當事人的申訴期限及受理機關等。作出責令公開道歉決定的，還應當寫明公開道歉的方式、范圍等。

　　第十八條《黨政領導干部問責決定書》應當送達被問責的黨政領導干部本人及其所在單位。

　　問責決定機關作出問責決定后，應當派專人與被問責的黨政領導干部談話，做好其思想工作，督促其做好工作交接等后續工作。

　　第十九條組織人事部門應當及時將被問責的黨政領導干部的有關問責材料歸入其個人檔案，并且將執行情況報告問責決定機關，回復問責建議機關。

　　黨政領導干部問責情況應當報上一級組織人事部門備案。

　　第二十條問責決定一般應當向社會公開。

　　第二十一條對經各級人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的人員實行問責，按照有關法律規定的程序辦理。

　　第二十二條被問責的黨政領導干部對問責決定不服的，可以自接到《黨政領導干部問責決定書》之日起15日內，向問責決定機關提出書面申訴。問責決定機關接到書面申訴后，應當在30日內作出申訴處理決定。申訴處理決定應當以書面形式告知申訴人及其所在單位。

　　第二十三條被問責的黨政領導干部申訴期間，不停止問責決定的執行。

　　第四章 附則

　　第二十四條對鄉(鎮、街道)黨政領導成員實行問責，適用本規定。

　　對縣級以上黨委、政府直屬事業單位以及國有企業、國有金融企業領導人員實行問責，參照本規定執行。

　　第二十五條本規定由中央紀委、中央組織部負責解釋。

　　第二十六條本規定自發布之日起施行。

　　>> 延伸閱讀

黨政領導干部問責走向法制化

竹立家

　　2009年5月22日中共中央政治局會議審議并通過的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，是對負有決策責任的“黨政領導干部問責”的正式法規。隨著醞釀已久的《暫行規定》出臺，我國在制度層面基本完善了對公共權力控制與監督的責任追究、紀律追究、法律追究三大機制，對全面保證公共權力的運行質量和提高黨的執政能力將起到重要作用，也將極大地推動社會主義政治文明和服務型政府的建設。

　　近幾年來，隨著一些“公共突發事件”曝光率增強和公共權力運行透明度提高，“官員問責”成為社會公眾和媒體關注的熱點，一些地方政府出臺了相關的行政問責法規，把責任追究機制引入行政管理之中。但各地由于在行政問責范圍、標準和程序上缺乏統一性、規范性和嚴肅性，也引起很大的爭議。十七屆中央紀委第三次全會提出：要“積極推行黨政領導干部問責制，嚴肅追究給國家利益、公共利益和公民合法權益造成嚴重損害的行為”。這一表述為官員問責范圍和標準提供了依據，《暫行規定》的出臺，是使“黨政領導干部問責”步入法制化的重要步驟。

　　首先，問責的對象范圍或客體是負有領導和決策責任的“黨政領導干部”。與以往“問責”基本上是行政系統內部問責的方式不同，《暫行規定》明確地把黨委系統也納入問責體系，把問責的范圍覆蓋到政府和黨委兩個系統，消除了以往只在行政系統問責、而同樣負有領導和決策責任的黨委系統卻置身事外的疑慮，使問責更加規范合理。同時，問責的對象是各級各類黨政系統“負有決策領導責任”的“領導干部”，而不是承擔事務性工作的全體公務員。公務員在執行事務工作過程中違紀違法，按照公務員法及相關法律和紀律處分條例規定執行。例如，某公務員開會睡覺，有紀律處分條例，該怎么處分就怎么處分，與問責無關，不能用問責制代替紀律和法律追究。從國際慣例來看，問責制屬于政治層面的制度安排，而不是法律層面的制度安排，那些負有決策及政治責任的官員是問責的主要對象，如果隨意擴大問責的范圍，就可能造成問責混亂和不嚴肅的后果。

　　其次，問責制是對負有決策領導責任的官員從政過程及公共權力使用過程的“不作為、無作為、作為不力、亂作為”的控制和監督。目的是對那些可能“庸、懶、無德行、無政治責任品格”的官員適時監控，使他們在從政過程中不敢懈怠。否則，他們對自己的行為要負政治責任、道德責任和行政責任，必須引咎辭職或勒令辭職。至于那些胡作非為而觸犯黨紀國法的官員，則應該按照相關的紀律處罰和法律法規處理，負有相應的法律責任和紀律責任。例如，報載德國某市規定，乘坐公交車時必須為60歲以上的老人讓座，而市長本人一次乘車時由于專心看報，沒有注意到身邊站著一位老婦人，而沒有讓座，結果被一位市民拍照送到電視臺曝光，引起市民不滿，最后引咎辭職。市民認為這樣一位沒有愛心、沒有道德的人當市長，公眾實在不放心，不能指望他照顧好公眾利益，更不能成為公眾的楷模，他必須為自己身為市長的行為負起“道德責任”，必須辭職。這就是“問責制”的實質，要“權責一致”，領導必須承擔更大的政治、道德和行政責任。

　　再次，負有決策和領導責任的官員被“問責”以后，無論是勒令辭職還是引咎辭職，在現代民主政治體制下，政治生命基本到此為止，復出的可能微乎其微，要重新取得公眾的信任很難。否則，問責制對那些政治和道德責任心不強的官員就沒有威懾力，就起不到法規應有的效力，失去了應有的嚴肅性。一個人敢于蔑視“公共權力”的重大責任，特別是政治責任和道德責任，拿黨、國家、社會和人民的重托當兒戲，公權不作為或亂作為，證明這個人基本喪失了為公共利益獻身的“公共精神”，也喪失了在任何公共崗位工作的政治和道德素質，不適合再謀“公職”。近期，社會和媒體熱議被問責官員異地復出問題。有人說某某被問責官員是“學習型”官員或“有能力的人”等，不用浪費人才了，這種觀點沒有真正理解問責制的實質。問責制的實質不是一個人的“才”，而是掌握“公共權力”的官員的“責”。是對“公共權力”的責任與敬重，是對公共利益的負責精神。從已經發生的重大公共事件的典型案例來看，被問責的官員大多缺乏政治責任心、道德責任心和行政責任心，失去民心和社會公信力，復出會給政府形象造成不良影響。

　　最后，關于“問責”主體問題，主要有體制內監督和體制外監督兩個方面。體制內監督包括黨內監督、人大政協監督等，體制外監督包括社會公眾和媒體輿論監督。我們知道，問責制作為一種政治層面的制度設計，主要目的不是要“問責”幾個官員或“事后問責”，而是要在負有領導和決策責任的“黨政領導干部中”確立責任和忠誠意識，忠誠于黨、國家和人民的事業，勤勤懇懇、兢兢業業、勇于負責，通過自己的工作實踐“立黨為公、執政為民”的宗旨。問責制的目的是促進和鼓勵領導干部“事前負責”，增強政治、道德和行政責任意識，增強正確行使“公共權力”意識。為了實現這一目的，除了體制內的教育和監督以外，社會公眾和媒體輿論的監督有著不可替代的作用，只有把公共權力攤在陽光下，公共政策的決策和執行民主透明，一些持有“公權”的領導干部才不敢懈怠，才會心里裝著群眾，才會積極負責。國外“問責制”的一些實踐經驗表明，社會公眾和媒體輿論對有效地推行問責制起到了決定性的促進作用，對增強“問責官員”的責任意識、法治意識、道德意識、公權意識、勤政意識和效能意識等起到了重要作用。因此，在我國實行“領導干部問責”，要注重發揮兩個“問責主體”的作用，只有這樣，才能有效地控制和監督“公共權力”的運行。

　　“問責制”是我國政治體制改革的重大創新，為正確行使“公共權力”提供了制度上的保證。隨著《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》的出臺和我國黨政領導干部問責走上規范化和法制化軌道，必將對治理“庸官”、“懶官”，改變官場不良風氣起到積極的促進作用。只有對黨、國家和人民負責的官員多了，我們的社會主義事業才能興旺發達，人民才能安居樂業，社會才能長治久安，我們黨的執政地位才能鞏固。