2008年上海公務員考試申論真題及參考答案

　　一、注意事項

　　1、申論考試與傳統的作文考試不同，是分析駕馭材料的能力與表達能力并重的考試。

　　2、作答參考時限：閱讀資料40分鐘，作答110分鐘。

　　3、仔細閱讀給定的資料，按照后面提出的“申論要求”依次作答在答題紙指定位置上。

　　4、答題時請認準題號，避免答錯位置影響考試成績。

　　5、作答時必須使用鋼筆或圓珠筆，在答題紙有效區域內作答，超出答題區域的作答無效。

　　二、給定材料

　　1.位于河南省沈丘縣城東約10公里處的東孫樓村，共有村民1200多人，自上世紀90年代以來。村里的人出現了密集的反常現象：腹瀉、偏癱、智障、畸形，婦科疾病也頻頻出�；颊呦嗬^死去，少則一年內5、6人，多則達20多人。死者經診斷多為食道癌、肝癌、胃癌、直腸癌、子宮癌、乳腺癌等等。

　　死亡像個揮之不去的幽靈，籠罩著這個村子。王子清的族人便是這個不幸村莊的不幸家族。 1991年，小他5歲的弟弟食道出現問題，吞咽困難。次年，大他兩歲的哥哥也出現同樣病癥。兩人的病后來都轉化為食道癌。2004年6月，王子清的哥哥病逝。28 天后，他的弟弟也撒手人寰。這邊喪事還沒料理完。3 天后，他的一位叔叔也死于食道癌。短短一個月，王子清相繼失去3位親人。

　　而這僅僅是序幕。這些年，僅王姓德字輩的族人中，25對夫婦便有19人死于癌癥。死者大都正值壯年，最大的70歲出頭，最小的只有30歲。

　　不僅是東孫樓村.自上世紀90年代以來，沈丘縣的黃孟營村、孟寨村、孫營村等，癌癥患者的比例均大幅度上升。據該縣政協常委、民間環保組織“淮河衛士”會長霍岱珊提供的資料顯示：1990年～2005年間，2470人的黃孟營村，有116人死于癌癥;2366人的孟寨村，有103人死于癌癥;1697人的孫營村，有37人死于癌癥：1300人的陳口村，有116人死于癌癥：1687人的杜營村，有187人死于癌癥。

　　上世紀80年代末，為了推動經濟發展，在地方政府的大力支持下，沿河一些工業項目紛紛上馬，沙穎河水開始逐年變壞變臭，致使源自沙穎河的灌溉溝渠的水也變得腐臭難聞。據阜陽市疾病預防控制中心2004年7月13日做出的一份水質檢測報告顯示：沈丘縣黃孟營村一家的壓井水送檢樣本中，有10多項指標超標，其中錳、硝酸鹽、氮嚴重超標。

　　2. 淮北是我國五大煤礦基地之一，過去地方經濟對煤電產業的信賴性很強。著眼于淮北的未來，當地提出了城市轉型的思路：建設一個現代化的工業、商貿、旅游城市。為實現這個目標，淮北積極招商引資，發展開放型濟。

　　2000年，北京一家民營公司找到淮北市有關領導，希望在淮北建一個亞洲最大、世界第二的高爾夫球場，項目直接投資30億元，間接投資超百億。2001年4月，該項目舉行了規�？涨暗膯�動儀式。誰知工程奠基至今一年多，工地成了一片荒地。而安徽省國土資源廳至今沒有收到這個項目的用地許可申請。正當高爾夫球場工程擱淺一事成為街談巷議的話題時，又來了一位加拿大客商，帶來的項目計劃是建設一個國內一流的生態住宅區，包括國際會展中心、五星級酒店、國際新聞中心、豪華公寓及其它公共配套設施，取名為“溫哥華城”。眼看投資巨大，準北市又決定圈起 4150 畝建設用地，將其列為“重中之重”項目。

　　2001年8月11日，“溫哥華城”一期工程舉行了奠基儀式。兩個月過去了。工地上只是被挖出四個大坑，就再也沒有動靜了。記者在工地上看到，4個大坑在太陽下暴曬。其中一個占地近 20 畝的大坑灌滿了水，周圍雜草叢生。鋼筋水泥基礎已打了一半。一些裸露在外的鋼筋銹跡斑斑。

　　淮北是個有190多萬人口的地級市，城鎮居民人均可支配收入僅 5000多元，農民人均年純收入才2200多元，在這里建亞洲最大的高爾夫球場可行性何在? 多少人會來此玩高爾夫?有記者提出這個問題。答復是：可以建飛機場。請東南亞的大財團老板開著私家飛機來淮北打球。此語一出，引來哄堂大笑。同樣，建設高檔的“溫哥華城”，在淮北有多大的銷售市場?

　　不切實際的項目，從一開始就埋下了坎坷的伏筆。這些工程開工后，外商并沒有再投入多少資金，而是用這些土地進行“再招商”。記者遇到“溫哥華城”工地上的人員，他說，這工程 2001年10月就停工，挖坑的錢還是市里拿的呢。許多人說，搞經濟工作，難免會有失誤，我們也允許決策者付一些學費。但如果是為了追求影響或“政績”，人民是不愿意承擔這筆學費的。當地的市民告訴記者，群眾心里自有衡量干部政績的一桿秤。

　　3.“從改革開放初期的1978年至2003年的25年間，我國行政管理費用已增長87倍。行政管理費占財政總支出的比重，在1978年僅為4.7l%，到2003年到19.03%，這個比重，比日本的2.38%、英國的4.19%、法國的6.5%、加拿大的 7.1%、美國的 9.9%都高。而且近年來行政管理費用還呈現快速增長趨勢，平均每年增長23%”2006年3月4 日，出席全國政協十屆會議的全國政協A委員在接受記者專訪時說。

　　全國政協B委員認為:“我國的行政成本不但遠高于歐美發達國家，而且高出世界平均水平25%。居高不下的行政成本，不僅加大了財政負擔，影響了經濟發展環境，而且擠占了教科文衛、社會保障等公共服務資金，損害了人民群眾的切身利益。”

　　據國家行政學院經濟學部 C 副主任介紹，我國財政供養人員占總人口的“官民比例”是1:26，低于世界平均水平。但如果從經濟視角考察，即通過公務員與GDP的比例指標來看，我國是39 人/百萬美元。大大高于發達國家(美國為2.31 人/百萬美元)。這表明我國公務員數量相對國民經濟發展而言確實較多。

　　另一方面，居民對政府部門的辦事效率一直意見較大，有調查顯示，居民對政府部門感到不滿的原因當中，“辦事拖拉”排在第一位。

　　對此，A委員在提案中提出10條建議，以降低行政成本，包括減少行政管理經費在財政預算中所占比例，限制政府機關異地開會，嚴控各級首長基金和首長批條經費，機動資金使用要明確，細化支出項目，加強財務監督等。

　　4.2003年6月，上海市D區區委、區政府成立了區機關工作目標管理績效考核領導小組，下設考核辦公室，在區人事局掛牌。首先在區屬建設系統、區人事局和各街道(鎮)機關開展績效考核試點工作。2005 年，績效考核范圍覆蓋了D區所有機關。

　　D區機關部門工作目標管理績效考核制度以目標責任為載體,以績效評價為核心，以激勵約束為保障。部門工作目標管理績效考核包括綜合管理工作和各部門業務工作兩方面，績效考核的實施過程主要包括目標責任制定、目標監控考評、考核結果運用。

　　2003年起，考核辦開通了“D區人民群眾評議政府工作”網站，每年都將區政府要完成的與人民生活密切相關的實事項目和重點工作細化，在“評議網”上公布，介紹各相關職能部門的工作職能和工作任務完成情況，供群眾進行滿意程度測評，也可以提出意見和建議�？己宿k將意見、建議及時反饋給部門，部門在規定時間內制定出整改方案，考核辦審核后網上回復群眾。無網上評議或年度網上評議不滿20人次、網上建議不滿10的部門，則委托上海市城市社會經濟統計總隊調查服務對象滿意度，以服務對象評議分取代群眾評議分。群眾評議分或服務對象評議分在年度工作考核總分中占30%。

　　政府績效考核引入第三方測評后，政府工作因被群眾知曉更容易獲得群眾的認同和支持，進而大大提高了政府部門的行政效率;由于意見、建議找到了合適的出口，能在政府工作中及時得到反饋，楊浦區群眾參政議政的熱情也因此而大大提高，人民群眾與政府問的感情也逐漸拉近。據統計，開通“楊浦區人民群眾評議政府工作”網站以來，2005 年一年，區信訪辦受理的群眾來訪批數和人次同比分別下降了35%和40%。

　　5.從2004年起，湖南省委、省政府每年都公開承諾為老百姓辦好8件實事，省委、省政府確定由人事廳牽頭組成省考核辦負責8件實事考核工作。具體做法是：根據人民群眾的要求和愿望，圍繞政府中心工作，突出解決好就業、就醫、環保等事關人民群眾切身利益的民生問題，實現了考核指導思想上的重要轉變。特別是2007年的8件實事，主要集中在公共服務領域，既有農村公路、廣播電視、電話等基礎設施建設方面的項目，也有農村醫療、教育等社會事業發展的內容。

　　為了將任務落到實處，每年年初，我們將8件實事的內容細化分解，2004年為45個考核指標，2005年為25個考核指標，2006 年、2007年分別為23個考核指標。在明確每個考核指標的實施標準，提出數量和質量的要求后，將任務橫向分解落實到省直各責任單位，再由省直各責任單位將任務縱向分解落實到14個市州政府，市州政府再向縣市區政府分解落實，做到“橫向到邊，縱向到底，逐級分解，責任到人”。各級政府和各級責任單位的主要領導作為 8 件實事的第一責任人，承擔工作責任�？己藭r，把對責任單位效能考核、責任人績效考核與各自承擔的考核指標對接。所有考核指標任務全部完成的，考核結果為達標;有一項不達標的，考核結果為不達標�？己私Y果與公務員年度考核掛鉤�？己酥�，采取逐月報告、按季自評、半年檢查、年終考核驗收的辦法，把考核與督查督辦、平時考核與年終考核結合起來。平時考核中，經常深入重點、難點項目建沒現場進行專項檢查。對工作進度滯后的，直接向省直責任單位的廳(局)長和地方政府市州長、縣區長書面下達督辦通知。

　　在年底考核驗收時，考核部門邀請人大代表、政協委員、新聞記者參加考核驗收，除聽取省直責任單位和市州縣政府工作匯報、查閱相關資料外，還采取實地走訪考察、召開座談會、發調查表等方式，直接聽取人民群眾的意見，并由新聞媒體全程跟蹤報道，確保了人民群眾對8件實事的知情權和參與權。

　　6.遼寧省從2002年開始，逐步開展塒各市政府績效評估工作。省政府成立了績效評估工作領導小組，由省長任組長、常務副省長任副組長，省政府相關部門為成員單位。按照當年省《政府工作報告》確定的重點工作任務，結合年度全省經濟社會發展的總體目標，組織擬定政府績效評估指標及評價規則，以召開協調會的形式征求省直部門和各市政府意見，修改后形成評價規則，最后報經各位副省長修改完善后。由省政府常務會議審議通過。每年確定的指標一般為30項左右。

　　在考核過程中，日�？冃гu估工作由省人事廳組織績效評估領導小組成員單位，不定期地通過暗訪、聽取匯報、查看資料、現場調查等形式，對各市完成績效評估指標情況進行抽查。年度績效評估工作首先由各市進行自我評估，然后由省政府負責績效評估的成員單位成立單項指標績效評估小組，按職能對各市政府的單項工作進行打分，排列順序。并把結果上報省績效評估辦。在此基礎上，由省績效評估辦進行綜合評價，形成初步結果，報省績效評估工作領導小組審定，最后由省政府常務會確定各市的績效評估結果和名次。對每年績效評估總分列前三位和單項工作突出的市政府，由省政府分別授予年度政府工作綜合獎和單項工作優勝獎;同時，政府績效評估還與公務員獎勵工作相結合。

　　7.所謂績效，從字面上理解就是成績和效益。政府績效，從其表面意義來說，包含著所作的成績和所獲得的效益的意思。從其內涵上來講，還包含政府成本、政府效率、政治穩定、社會進步、良性發展、持續運行的含義在內。相應地，政府績效評估就是指以一定的時段為界限，對政府部門的工作效率、能力、服務質量、公關責任和公眾滿意度等方面的分析和評價，對其管理過程中投入和產出所反映的績效進行定量和定性的測量并劃分等級，以期改善政府行為績效和增強控制的活動。

　　政府績效管理和績效評估，是當代公共管理改革和發展的熱點之一，是近幾十年來改革政府運動的核心內容。政府績效評估是政府及其他社會組織.運用科學的評估方式和方法對政府及其部門的決策和管理行為所產生的政治、經濟、社會、環境等短期或長遠的影響和效果進行綜合分析和科學測評。它是一種以績效為導向，以促進公共組織績效最大化為目標，以管理和服務對象的滿意為最終衡量標準的新型管理模式。政府績效評估具有五個基本功能：目標導向功能、監控支持功能、測量推動功能、比較提高功能、公開透明功能。五大功能作用的充分發揮為建立充滿活力、富有效率、廉潔公正、為民服務的政府提供了制度保證。

　　興起于20世紀70年代新公共管理運動的政府績效管理和績效評估，其理念思想和操作方法是同整體行政管理的變革緊密聯系在一起的。就其本質來看，政府績效評估不是一種技術手段，而是一項制度安排。如果簡單的將評估作為一種技術手段或單項管理制度，就評估談評估，必然導致評估的失敗或工作上的形式主義。因此，要從行政管理全局的變革來定位政府績效制度的改革和發展。

　　8.從上世紀80年代開始，我國地方政府開展了多種形式的政府績效評估試點，主要表現形式有三種：一是實行目標管理責任制;二是建立黨政領導干部政績考核評價體系;三是開展公民評議活動。目前，人事部確定了湖南省、遼寧省、上海市D區、江蘇省南通市、陜西省涇縣作為政府績效評估工作聯系點。

　　從一些地方成功的實踐看，科學定位、領導重視是政府績效評估開展的關鍵;先進的理念、開拓創新的精神是政府績效評估開展的基礎;堅持績效導向、制定科學的績效指標體系是政府績效評估開展的核心;而群眾的參與、社會的智慧是政府績效評估，是行政管理的一場“靜悄悄的革命”，它的意義不限于方法論的變革和管理手段的改進，而是行政管理理念和行政管理模式的根本創新。

　　堅持績效導向，從權威崇拜向績效核心轉變。政府績效評估充分吸收現代企業文化，績效指標像企業的利潤指標一樣，成為公共管理的靈魂和核心。政府部門的預算要根據績效報告確定，公共項目的運作要進行績效考評，個人的待遇實行績效薪酬，政府的威望和執政的持續性，從根本上也取決于政績好壞。

　　堅持公民導向，從對上負責到對下負責。在以往強調官員對上級權威負責之處，績效評估則強調對公眾的敏感性。公共管理改革的實踐證明，只有建立對下負責的機制，才能為政府管理帶來持久的活力和動力。

　　堅持結果導向，從重過程到重結果。政府績效評估，界定為政府官員對結果負責.而不僅僅是對過程負責、對規則負責。結果導向就是用最終成效來衡量工作，決定預算和資源的分配。強調服務質量和成果，結果管理在世界范圍內沖擊了幾千年的行政傳統習慣，是現代政府績效評估的一大亮點。

　　9.據《中國青年報》報道，由《中國政府績效評估研究》課題組負責的一套政府績效評估體系已于2004年完成。課題組設計的這套評估體系，用33個指標來評估政府的績效。

　　我國原有的政府績效評估，在對政府績效考核內容上，重視政府領導經濟增長的考核，如將GDP增長率、引進外資項目和金額增長率、固定資本投資增長率等作為考核政府績效的指標，而忽視對政府運用計劃手段、經濟手段、法律手段對經濟調控能力的考核;在對政府績效評估方式上，重視對政府行為即期績效的考核，忽視對政府行為遠期績效的考核;在對政府績效評估結果運用上，以即期績效和上級領導的看法作為干部升遷的依據，忽視遠期績效和人民群眾的評價，造成各地政府紛紛推出“政績丁程”、“形象工程”，造成各地低層次重復建設，導致經濟結構不合理。要實現經濟結構的戰略性調整的任務，保證經濟協調發展，必須科學設定績效考核內容、評估方式和評估結果運用。

　　原有的政府績效評估，在形式上過于單一，主要是上級政府對下級政府績效的評估。往往通過自上而下的行政推動，展開自查自評和同體評價(上級機關對其下級機關的績效做出評估和評價，或對其所轄的室部門從優到劣排出名次)，缺乏真正意義上的人民群眾和專門評估機構對政府績效的評估，社會公眾還沒有真正成為評估主體。我們的上級領導不僅掌握著資源配置權、指揮命令權，還掌握著對下級的考評獎懲權。在這種情況下，“只對上負責不對下負責”、“不怕群眾不滿意、只怕領導不注意”必然成為官場的游戲規則和普遍現象。政府部門一廂情愿的提供著他們自認為老百姓應該需要的服務，并自設標準評估這種服務的績效，而對一些老百姓真正關切的問題、迫切需要的服務，卻存在嚴重的供應短缺�，F實生活中，一些官員做事情不是基于自身所負的職能責任，也不是出于人民群眾的利益要求，而是出于取悅上級的投機心態。那些大大小小的“形象工程”、“政績工程”，與其說是做給群眾看的，毋寧說主要是做給上級領導看的。另外，自查自評和同體評價由于受自我保護、自我欣賞、自我認同等心理因素和利益驅動的影響，容易帶有自我保護的色彩，導致績效評估中粉飾問題，過分夸大自身的成就，出現報喜不報憂的現象。這些都是我國現行政府績效評估中評估主體方面存在的問題。